II SAB/Kr 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Mirosław Bator Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta skargę oddala Pismem z dnia 31 marca 2011 roku A. B. wniósł skargę w przedmiocie bezczynności organu – Prezydenta Miasta K. - w sprawie "o uznania" go za stronę postępowania dot. ustalenia warunków zabudowy terenu po Z.P.C. "[...]" S.A. przy ulicy [...] w K. oznaczonego jako: [...]. Skarżący podniósł w skardze, że bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie "uznania go za stronę postępowania" w załatwieniu jego wniosku z dnia 16.07.2010r., do czego organ jest zobowiązany przez art. 104 k.p.a. Skarżący wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć o znacznym wpływie na środowisko, którego zasięg obejmować będzie również skarżącego i jego rodzinę. Dalej skarżący argumentował, że w poprzednio prowadzonych postępowaniach on i mieszkańcy składający się na lokalną społeczność byli zawsze uznawani za stronę postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 21 kwietnia 2011 roku wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10.03.2009r., sygn. II OSK 316/08 jest kategorią prawa znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. W przypadku przedmiotowej sprawy interesem prawnym jest wykazanie wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości. W dalszych wywodach Organ wskazał, że interes prawny jest kategorią opartą na przepisach prawa materialnego, dla odróżnienia go od interesu faktycznego, który zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok NSA z 05.12.2001r. , sygn. V SA 1139/01) nie może być podstawą dla przyznania atrybutu strony w postępowaniu administracyjnym. Następnie przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok z dnia 25.09.1995 r. sygn. VI SA 13/95) organ stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich dla planowanej nieruchomości. Organ stanął na stanowisku, że Państwo B. nie spełniają w/w wymagań, a tym samym nie mogą zostać uznani za stronę postępowania. Dalej podnoszony jest argument, że fakt uznania za stronę w jednym postępowaniu nie ma wpływu na uznanie za stronę w innym postępowaniu. Interes prawny ma być bowiem badany w każdej sprawie indywidualnie. Organ odnosząc się do zarzutu bezczynności polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie uznania za stronę stwierdza, że brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji, a organy administracyjne mogą działać tylko na podstawie prawa. Odwołując się do treści art. 104 k.p.a. - "Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji." - organ podniósł, że rola decyzji polega na zakończeniu postępowania administracyjnego. Ustalenie stron postępowania jest tylko jednym z jego etapów. Nadto żaden przepis k.p.a. nie przewiduje dla ustalenia kręgu stron postępowania formy decyzji. Zatem decyzja, której wydania żądał skarżący, byłaby wydana bez podstawy prawnej. Na końcu swoich wywodów organ przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.05.2010 roku, sygn. II OSK 861/10, w którym NSA stwierdził, że nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przedmiotem skargi w powyższej sprawie jest bezczynność organu administracji. Skarga jest bezzasadna, ponieważ brak jest naruszenia prawa materialnego tzn. przepisu, który by obligował organ administracji publicznej do działania w przedmiotowej sprawie i jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu sądowym jest możliwość wydania decyzji o uznaniu podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia art. 28 k.p.a. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz 168 ze zm.), zwanego dalej w skrócie k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym nierozerwalnie łączy się z pojęciem interesu prawnego. W nauce można wyróżnić trzy rodzaju interesów. Pierwszy z nich to interes faktyczny, który polega na wewnętrznym przekonaniu podmiotu, że jego wola, pragnienia czy zamierzenia powinny zostać zrealizowane. Kolejną grupą interesów są interesy prawne, które to charakteryzują się możliwością żądania od organu administracyjnego przeprowadzenia sformalizowanego postępowania. Ostatnią grupę stanowi roszczenie prawne, dające prawo domagania się decyzji posiadającej określoną treść. Z połączenia kategorii drugiej i trzeciej powstaje nowa kategoria zwana prawami podmiotowymi, która łączy w sobie zarówno prawo do wszczęcie postepowania jak i otrzymania decyzji określonej treści. Samo posiadanie interesu prawnego nie stwarza jeszcze podstaw do otrzymania takiego orzeczenia (W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe..., str. 136). Jego posiadanie jest jednak wystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny na gruncie obecnego stanu prawnego jest chroniony jedynie w postaci możliwości złożenia skargi i wniosków (dział VIII k.p.a.), jak również poprzez unormowanie znajdujące się w art.7 k.p.a. (obowiązek wzięcia pod uwagę słusznego interesu obywateli) i art. 90 § 3 k.p.a. (udział osób zainteresowanych w rozprawie administracyjnej. Interes prawny powinien być badany w każdej sprawie indywidualnie. Nie sposób z góry określić wszystkich stanów faktycznych jakie mogą się wyłonić na gruncie przepisów prawa. Tak więc organ musi zawsze z całą starannością zbadać ewentualny krąg podmiotów, którym to przysługiwałby status strony. W przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można ograniczać kręgu podmiotów posiadających interes prawny tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Oczywiście fakt uznania za stronę w jednym postępowaniu nie ma wpływu na uznanie za stronę w innym postępowaniu, gdyż istnienie interesu prawnego musi być badane w każdej sprawie indywidualnie. W każdym postępowaniu organ administracyjny musi rozważyć i ustalić krąg stron postępowania. Zawsze jednak czyni to w ramach prowadzonego (wszczętego z urzędu lub na wniosek) postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej, a nie w odrębnym postępowaniu mającym na celu wyłącznie ustalenie stron postępowania. Zakres stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy będzie określany właśnie na podstawie indywidualnego stwierdzenia, czy właściciel lub użytkownik wieczysty danej działki posiada interes prawny, czyli odpowiedzi na pytanie czy zagospodarowanie innych działek nie wpływa na jego interes prawny, rozumiany jako ograniczenie prawa własności. W orzeczeniu przywołanym przez organ (wyrok z dnia 25.09.1995 r. sygn. VI SA 13/95) Sąd nie określa kręgu podmiotów, które jako jedyne mogą charakteryzować się interesem prawnym, a stwierdza tylko, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może być również stroną takiego postępowania. Zgodnie z zasadami logiki stwierdzenie, że dany podmiot może charakteryzować się określoną cechą nie wyłącza automatycznie takiego stwierdzenia w stosunku do innego podmiotu. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w tym orzeczeniu : "Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 Kpa.(...) Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 Kpa właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami." Trzeba podkreślić, że interes prawny jako kategoria prawa materialnego odnosząca się do konkretnego stanu faktyczna podlega zawsze indywidualnemu badaniu, chyba że przepisy stanowią inaczej. Przepis art. 28 k.p.a. należy interpretować łącznie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Oznacza to, że status strony może być przyznany podmiotowi tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Samo pojęcie sprawy administracyjnej odnosi się do przepisów prawa materialnego. Jest to zapisana w tych przepisach możliwość konkretyzacji wzajemnych praw i obowiązków. Tak, więc tylko w wypadku gdy prawo przedmiotowe przewiduje taką możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym, podmiot ma możliwość dysponować interesem prawnym i tym samym może być uznany za stronę. W przypadku braku istnienia sprawy administracyjnej, nie można w ogóle mówić o interesie prawnym, gdyż interes prawny odnosi się właśnie do sprawy administracyjnej. Dlatego też przed samym ustaleniem czy dany podmiot charakteryzuje się interesem prawnym należy sprawdzić czy dana sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym tj. od odpowiedzi na pytanie czy jest to sprawa administracyjna. W przedmiotowej sprawie Skarżący domaga się wydania decyzji administracyjnej "w sprawie uznania go za stronę postępowania." Art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, że "decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Pojęcie sprawy użyte w tym przepisie jest tożsame z pojęciem sprawy administracyjnej, a więc zakodowanej w przepisach prawa materialnego możliwości konkretyzacji praw i obowiązków. Jeżeli prawo przewiduje taką możliwość organ może, a wręcz musi dokonać tej konkretyzacji i czyni to właśnie w formie decyzji. Obowiązek wynika z faktu, że kompetencja powierzona organowi do podejmowania działań w odpowiedniej formie w swej istocie nie jest wyłącznie uprawnieniem organu, ale także obliguje go do zrobienia użytku ze swej kompetencji zawsze, gdy przewiduje to prawo. Formą jaką należy uznać za stosowną do załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna. Wynika to bezpośrednio z art. 104 § 1 k.p.a. Inne sposoby załatwienia sprawy administracyjnej mają miejsce tylko i wyłącznie, gdy przepis szczególny tak stanowi. Podsumowując, jeżeli pojawi się podmiot, mający interes prawny w danej sprawie administracyjnej, a więc dla załatwienia której ustawodawca przewiduje drogę administracyjnoprawną, a nie istnieje przepis szczególny, który przewidywałby załatwienie tej sprawy w inny sposób niż przez wydanie decyzji, organ ma obowiązek wydać taką decyzję. Sprawą odrębną jest, czy będzie to decyzja pozytywna czy negatywna, gdyż samo posiadanie interesu prawnego nie przesądza treści decyzji, a jedynie stanowi podstawę do przekształcenia sprawy administracyjnej wynikającej z prawa materialnego w przedmiot postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie ze skargi A. B. brak jest w przepisach prawa materialnego podstawy dla zaistnienia "sprawy administracyjnej w przedmiocie uznania za stronę postępowania". Jak wskazano wyżej określenie kręgu podmiotów legitymujących się interesem prawnym w danym postępowaniu jest jednym z etapów postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku sprawą administracyjną objętą postępowaniem administracyjnym jest ustalenie warunków zabudowy i w ramach tego postępowania organ administracyjny ma ustalić strony postępowania – a prawidłowość tych ustaleń będzie ewentualnie kontrolowana w postępowaniu odwoławczym lub sądowoadminisytracyjnym po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty i w ten sposób kończącą sprawę w danej instancji. Natomiast nie ma w systemie prawa odpowiedniej normy, która tworzyłaby sprawę administracyjną w przedmiocie uznania jakiegoś podmiotu za stronę postępowania w innej toczącej się sprawie. Krótko mówić nie ma przepisów prawnych, które pozwalałyby organowi administracyjnego rozstrzygać o tym czy jakiś podmiot jest stroną innego (wszczętego i toczącego się już) postępowania w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną nie może być mowy o przeprowadzeniu postępowania, które zakończyłoby się decyzją administracyjną. Zatem o bezczynności organu administracyjnego można mówić jedynie w związku ze sprawa administracyjną. Nie można zatem w niniejszym przypadku zarzucić organowi administracyjnemu bezczynności w niezałatwieniu wniosku skarżącego z 16.07.2010r., gdyż wpłynął on w ramach innego, toczącego się postępowania administracyjnego, a nadto brak jest regulacji prawnej, która nakazywała załatwienie takiego wniosku w drodze administracyjnoprawnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dodać należy, iż w związku ze złożonym wnioskiem z 16.07.2010r. organ udzielił wnioskodawcom pisemnej odpowiedzi (pismo z dnia 30.08.2010r., k.109 akt adm.) wyjaśniając dlaczego brak jest podstaw do załatwienia ich wniosku w formie decyzji administracyjnym i tym samym czyniąc zadość swoim obowiązkom.