II GSK 273/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1290/11 w sprawie ze skargi U. C. K. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od U. C. K. w G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/11, po rozpoznaniu skargi U. C. K. w G., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił w dniu 17 września 2010 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju : leczenie szpitalne, w zakresie: izba przyjęć, na obszarze 2204 – powiat gdański, 2261- Gdańsk, 2264-Sopot. Wartość zamówienia określono maksymalnie na 2.756 115,00 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin składania ofert upływał 7 października 2010 r. Do konkursu zgłoszono pięć ofert, w tym ofertę U. C. K. w G. o numerze [...] Komisja konkursowa przeprowadziła ocenę ofert na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach). W toku sprawdzania spełnienia warunków formalnych Komisja konkursowa ustaliła, że skarżący złożył również ofertę w postępowaniu nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. W związku z tym Komisja, mając na uwadze treść § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 3 listopada 2009 r. nr [...] w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne stanowiącego, że "zakresy świadczeń w izbie przyjęć i szpitalnym oddziale ratunkowym u tego samego świadczeniodawcy kontraktowane są alternatywnie", wezwała skarżącego do sprecyzowania, która z ofert ma zostać rozpatrzona. Skarżącego pouczono, że w przypadku niezłożenia wyjaśnień w tej kwestii, obydwie oferty zostaną odrzucone na podstawie art. 149 ust.1 pkt 6 ustawy o świadczeniach. Po wymianie korespondencji skarżący ostatecznie złożył oświadczenie o rozpatrywaniu oferty w postępowaniu nr [...] w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. W związku z tym Komisja konkursowa w części jawnej konkursu, w dniu 10 listopada 2010 r., odrzuciła ofertę skarżącego w zakresie: izba przyjęć z powodu złożenia oferty alternatywnej. Rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło 22 listopada 2010 r. W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania Komisja poinformowała o wyborze czterech ofert. U. C. K. w G. wniosło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisji. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 6 grudnia 2010 r. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] nie dopuszcza możliwości zawarcia umów z jednym i tym samym świadczeniodawcą na obydwa zakresy świadczeń opieki zdrowotnej tj. izbę przyjęć i w szpitalny oddział ratunkowy. Komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła ofertę skarżącego złożoną w tym postępowaniu w sytuacji, gdy skarżący wskazał w oświadczeniu, że w postępowaniu ma zostać rozpoznana oferta dotycząca świadczeń w szpitalnym oddziale ratunkowym. Organ podał, że uczestnicy postępowania konkursowego znali kryteria oceny ofert oraz warunki, jakich wymagano od świadczeniodawców wobec czego zasady postępowania były identyczne dla wszystkich. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez U. C. K. w G., decyzją z 31 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 146 i art. 149 ustawy o świadczeniach, gdyż Komisja konkursowa w toku postępowania stosowała te same kryteria wobec wszystkich uczestników postępowania. Prezes NFZ odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w aktach sprawy ankiet innych świadczeniodawców wskazał, że nieudostępnienie do wglądu dokumentacji innych oferentów na etapie postępowania konkursowego nie stanowiło naruszenia prawa. Brak możliwości zapoznania się z ofertami pozostałych uczestników, zdaniem organu, wynikał z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. U. C. K. w G. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającej z nią w związku zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności naruszając tym samym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącego pozbawiono wglądu do akt, przez co nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że z deklaracji Prezesa NFZ o zbadaniu całości akt sprawy wynika, iż kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Zdaniem Sądu, wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. WSA zauważył, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (np. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; wyrok WSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 oraz wyrok WSA z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11). W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącemu udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżący o to wnosił. Sąd zauważył, że akta, do których skarżącemu odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności w rozumieniu art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), a tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie jawność akt. Sąd pierwszej instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, dokonał analizy porównawczej ofert, a następnie wydał rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi U. C. K. w G.. Wniosek ewentualny zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Ponadto Prezes NFZ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.) organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G z 6 grudnia 2010 r. b) art.7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszył zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. c) art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych a w szczególności oferty konkurencyjnej a w konsekwencji nieprawidłowe wskazanie co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem tj. art. 152 ustawy o świadczeniach - wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu oraz poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji z powodu niekompletności akt administracyjnych chociaż były kompletne. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ust.1 w związku z art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust.1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania Komisji konkursowej lub Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa w szczególności zasada równego traktowania stron, w oparciu o którą organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. C. K. w G. wniosło jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że niesłusznie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7,8,10,77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uchybienie zasadom: względnej jawności akt sprawy administracyjnej, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Powołane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej. W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Na tle regulacji związanych z postępowaniem wywołanym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważany było znaczenie pojęcia "akta sprawy administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 zauważył, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. W związku z tym akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny uznał, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogą, a nawet powinny być włączone przez organ do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy stwierdza, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w tym przypadku akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy NFZ. Formułując takie stanowisko WSA nie dostrzegł istoty postępowania wywołanego wniesieniem odwołania przez U. C. K. w G.. W szczególności Sąd nie uwzględnił, że oferta skarżącego została odrzucona z uwagi na zgłoszenie oferty alternatywnej i w ogóle nie była poddana ocenie merytorycznej. W związku z tym w tej konkretnej sprawie nie zachodziła potrzeba "(...) ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji etc., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.(...)". Sąd pierwszej instancji bezzasadnie także uznał, że w sprawie należy dokonać analizy porównawczej ofert na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeprowadzenie powyższej analizy porównawczej ofert było zbędne, gdyż skarżący kwestionował rozstrzygnięcie konkursu nie z powodu wadliwej oceny jego oferty, lecz dlatego, że została ona uznana za ofertę alternatywną. Niesłuszne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy NFZ załatwiając sprawę nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego, w postaci konkurencyjnych ofert, doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 10 , 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącego pozbawiono wglądu do akt i dlatego nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Odstąpienie przez organy NFZ, w tej konkretnej sprawie, od włączenia do akt sprawy administracyjnej, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było uzasadnione potrzebami prowadzonego postępowania i nie ograniczyło praw skarżącego. Nie można bowiem w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji konkursowej, taka konieczność nie powstała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy NFZ nie naruszyły przepisów postępowania w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przyczyn wywiedzionych przez Sąd było nietrafne. W konsekwencji za nieprawidłowe należało także uznać sformułowane przez Sąd wskazania co dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W okolicznościach sprawy, z powodów już podanych, nie zachodziła ani potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany przez Sąd, ani przeprowadzenie analizy porównawczej ofert i skonfrontowanie ich z oceną dokonaną przez komisję konkursową. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając przede wszystkim to, że oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych tj. złożenia oferty alternatywnej i nie podlegała ocenie merytorycznej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).