II SA/Gd 755/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K., M. B. – P. na postanowienie Wojewody z dnia 26 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. II S.A./Gd 755/11 Uzasadnienie M. M. B. – P. oraz L. K. wystąpiły do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., stanowiącej działki nr [...] o powierzchni 1,4220 ha, nr [...] o powierzchni 9053 m2, nr [...] o powierzchni 1,0178 ha i nr [...] o powierzchni 3,1332 ha (oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...] i [...]). Wojewoda postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 r. nr [...] wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie. Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [...], z której treści wynika, że głównym przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona przy ul. C. w G., oznaczona geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...], stanowiąca własność M. E. i E. E.. W decyzji wywłaszczeniowej zapisano, że nabycie nieruchomości stanowiącej parcele nr [...] i [...], będącej własnością E. E. nastąpiło na żądanie właściciela nieruchomości. Prezydent ustalił, iż w stosunku do nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], obecnie stanowiącej działki nr [...] i [...], będącej własnością Skarbu Państwa, prowadzone jest aktualnie przed Prezydentem Miasta postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie organu I instancji, wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta w kwestii prawnej stwierdzenia zwrotu bądź odmowy zwrotu nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla wydania przez Prezydenta Miasta właściwego orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu, a zatem zasadne jest zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. L. K. oraz M. B. – P. wniosły zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. W ocenie odwołujących się toczące się przed Prezydentem Miasta postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] oraz nr [...] jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie prowadzi Prezydent Miasta. W zażaleniu wskazano, iż nawet gdyby przyjąć, że w obu postępowaniach zwrot nieruchomości ma nastąpić w związku z wydaniem tej samej decyzji wywłaszczeniowej, to każdy z organów prowadzących postępowanie powinien poczynić własne ustalenia, gdyż wnioski o zwrot dotyczą innych nieruchomości. Wojewoda, postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, iż nieruchomości, która od początku nie była niezbędna na cel wywłaszczenia, jednakże została wywłaszczona na żądanie jej właściciela, podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Lexis Nexis, s. 381; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1994 r., sygn. akt IV SA 1000/93; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 729/09). Organ I instancji zasadnie zatem zawiesił postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie sprawy, dotyczącej zwrotu nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...], prowadzonej przez Prezydenta Miasta, będzie determinowało treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła L. K. oraz M. B. – P., domagając się jego uchylenia. Skarżące zarzuciły, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W skardze wskazano, iż organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, iż część nieruchomości objęta wnioskiem w przedmiotowym postępowaniu, została wywłaszczona na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, która jest także przedmiotem rozpoznania w postępowaniu, które toczy się aktualnie przed Prezydentem Miasta. W decyzji Wojewody z dnia 17 marca 2011 r., wydanej w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], obecnie stanowiącym działki nr [...] i [...], będącej własnością Skarbu Państwa, wskazano bowiem, iż wniosek o zwrot dotyczył działek wywłaszczonych inną decyzją a mianowicie decyzją z dnia 22 lutego 1979 r. nr [...]. Skarżące zarzuciły nadto, iż decyzja z dnia 30 grudnia 1978 r. wyraźnie wskazywała, iż wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C.. Wywłaszczenie parceli nr [...] i [...] nastąpiło na żądanie właściciela, ale ta część nieruchomości nie została nabyta umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., lecz została nabyta przez Państwo na skutek wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, są zgodne z prawem. Nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżące została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64). W punkcie 1a tej decyzji orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa: nieruchomości o pow. 1202 m2, położonej przy ul. C. w G. zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. Kw Nr [...] jako własność Ob. M. i E. E., obejmującej ozn. na km. [...] W. K. parcele [...] i [...]. W punkcie 1b tej decyzji orzeczono natomiast o wywłaszczeniu na żądanie właściciela nieruchomości o pow. 8.05.50 położonej w G. zapisanej w KW Nr [...] jako własność E. E. obejmującej ozn. na km. W. K. [...] parcele [...] i [...]. W decyzji wskazano, iż wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta w G. na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C.. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej mógł zawiesić, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. toczące się przed nim postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienionej w punkcie 1b decyzji, a więc wywłaszczonej na żądanie właściciela, do czasu zakończenia, toczącego się przed Prezydentem Miasta wykonującym zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, postępowaniem o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ulicy C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], o których jest mowa w punkcie 1a decyzji wywłaszczeniowej. Art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowił, iż wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część (ust. 1), a wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (ust. 2). W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. A zatem wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także podstawowej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73). W przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, bowiem nieruchomość ta od początku jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie będzie zatem bowiem możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli organ nie stwierdzi zasadności zwrotu działki wywłaszczonej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. W sytuacji prowadzenia przez inny organ postępowania w sprawie zwrotu podstawowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, organ ma obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie wniosku o zwrot podstawowej wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w takiej sprawie. Dopiero bowiem zakończenie tego postępowania umożliwi stwierdzenie, czy spełniona przesłanka zwrotu dowłaszczonej na żądanie właściciela części nieruchomości, jaką jest zwrot nieruchomości głównej podlegającej wywłaszczeniu została spełniona. Dokonanie ustaleń odnośnie zasadność wniosku o zwrot podstawowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie może nastąpić przesłankowo w niniejszej sprawie, wyłącznie dla celów niniejszego postępowania. Sprawa w tym przedmiocie stanowi odrębną sprawę administracyjną, kwestia ta nie może zatem być przedmiotem oceny przez organ w niniejszym postępowaniu. Brak było także możliwości prowadzenia jednego postępowania w sprawie zwrotu wszystkich nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r., na podstawie art. 62 k.p.a., bowiem w obu sprawach zachodzi właściwość różnych organów. Postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta wykonującym zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wbrew zarzutom skargi, dotyczy zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ulicy C., wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...]. Aczkolwiek we wniosku o zwrot nieruchomości wskazano jako podstawę wywłaszczenia dwie decyzje, w tym także decyzję z dnia 22 lutego 1979 r. Nr [...], niemniej w toku tego postępowania wyjaśniono, iż drugą z umów wywłaszczono inne nieruchomości stanowiące działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położone w G. przy ul. Ch.. (vide: odpis decyzji Wojewody z dnia 17 marca 2011 r. Nr [...] k. 10) Z treści decyzji wywłaszczeniowej z 30 grudnia 1978 r. wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżące nastąpiło na żądanie właściciela nieruchomości. Z takiego sformułowania punktu 1b decyzji wynika niewątpliwie, iż wywłaszczenie tej nieruchomości nie było konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia. Fakt stwierdzenia w decyzji, iż wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta w G. na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. nie może mieć zatem znaczenia dla oceny trybu wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy wniosek. Organ miał obowiązek wskazania w decyzji celu wywłaszczenia, niemniej brak jest podstaw do uznania, iż wskazanie tego celu świadczy o tym, iż nieruchomość dowłaszczona była potrzebna na realizację celu wywłaszczenia i możliwe jest obecnie samodzielne badanie przesłanek jej zwrotu. Zarzut skarżących, iż wywłaszczenie nieruchomości na żądanie właściciela nastąpiło decyzją administracyjną a nie umową w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie jest uzasadniony. Przepis art. 5 ust. 3 tej ustawy nie wprowadzał bowiem żadnego rozróżnienia odnośnie formy wywłaszczenia - w drodze decyzji bądź umowy, jak to czyni obecnie art. 113 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, iż jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż rozpoznanie sprawy toczącej się przed Prezydentem Miasta o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ulicy C., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.