I SA/Ke 481/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2011r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W.na rzecz G. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]nr [...]odmawiającą G. M. umorzenia należności pieniężnej w kwocie 6.000zł z tytułu kary pieniężnej nałożonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371) W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G. M. złożyła w dniu 28 stycznia 2011r. wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Uzasadniając wniosek wskazała na likwidację prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej i powstałą w wyniku jej prowadzenia ogromnej stratę co uniemożliwia zapłatę nałożonej kary. Na poparcie wniosku dołączyła księgę przychodów i rozchodów za miesiąc lipiec, sierpień i wrzesień 2010r. Argumentację wniosku strona podtrzymała w odwołaniu od decyzji organu I instancji odmawiającej umorzenia kary, powołała się na przesłankę ważnego interesu dłużnika wskazując, że jej wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej jest uzasadniony. Organ opierając się o treść art. art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.) dalej u. f. p. wskazał, że umorzenie kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, możliwe jest w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 56 u. f. p. Przytaczając treść tego przepisu wyjaśnił, że umorzenie kary pieniężnej opiera się na instytucji uznania administracyjnego. Na poparcie tezy przywołał orzecznictwo sądowe. (uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Organ odwoławczy uznając, instytucję umorzenia zaległości jako wyjątek od reguły niezwłocznego i jednorazowego uiszczania należności Skarbu Państwa wskazał, że nie znalazł podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podkreślił, iż strona nie udokumentowała żadnej przesłanki wymienionej w punktach 1-5 u. f. p, która uzasadniałaby umorzenie kary pieniężnej w całości. Natomiast dokonane ustalenia nie pozwoliły na umorzenie zaległości zgodnie z pierwotnym wnioskiem strony. Zgromadzony materiał dowodowy, pozwala stwierdzić, iż strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednakże kary nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym stanowią dochody budżetu państwa i w interesie publicznym leży, aby wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Powołał się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt I SA/Ke 464/08, w którym sąd wskazał, iż ewentualne umorzenie zaległości podatkowej w sytuacji gdy podatnik jest w stanie ją uiścić bez istotniejszego uszczerbku dla swego istnienia i rodziny pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy. Odnosząc się do argumentacji strony co do wykazanej straty powstałej w działalności gospodarczej podniósł, że wysokie koszty uzyskania przychodu, nie muszą koniecznie świadczyć o trudnej sytuacji materialnej strony. Wskazał, że z dokumentów przez nią przedłożonych wynika wysoki przychód, zaś wysokie koszty uzyskania przychodu nie zawsze świadczą o złej sytuacji materialnej prowadzonego przez stronę przedsiębiorstwa. Do kosztów uzyskania przychodu wlicza się bowiem m.in. wydatki przeznaczone na różnego rodzaju inwestycje, takie jak zakup środków trwałych m.in. pojazdów, które w istocie służą rozwojowi firmy, co w dalszej perspektywie pozwala uzyskiwać przedsiębiorcy wysokie dochody. Za umorzeniem kary nie przemawia też ważny interes strony przez który należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji strony. W ocenie organu na podstawie dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, oraz, że z tego powodu nie zostało umorzone postępowanie egzekucyjne. Jako niezasadne organ ocenił powoływanie się przez stronę na przesłankę z art. 56 ust. 1 pkt 4 u.f.p., wskazując, że nie można zakwalifikować spółki cywilnej, w której to formie strona prowadziła działalność gospodarczą, do kategorii jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej o których mowa art. 331 Kodeksu Cywilnego. W związku z powyższym przepis art. 56 u. f. p nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Spłata należności w kwocie 6.000 zł nie może zagrozić bytowi skarżącej, bowiem ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez stronę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Na powyższą decyzję G. M. złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wnosząc o umorzenie jej kary w całości, podtrzymała dotychczasową argumentację, wskazując, że nie stać jej na zapłacenie należności, ponieważ zlikwidowana działalność gospodarcza przyniosła stratę finansową oraz że samotnie wychowuje trójkę dzieci. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako (p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c.) p.p.s.a., zaskarżona decyzja ulec winna uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, dlatego uznał że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W art. 56 ust. 1 u. f. p ustawodawca określił enumeratywnie zamknięty katalog przesłanek warunkujących umorzenie należności określonych w art. 55 u. f. p. Przepisy te stosownie do unormowania art. 64 u. f. p mają zastosowanie do należności określonych w art. 60, w tym wskazanych w art. 60 pkt 7 niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym pobieranych przez państwowe jednostki budżetowe, do których należą kary pieniężne. Umorzenia należności i związana z nią swoboda podejmowania decyzji w możliwa jest zatem po zaistnieniu w sprawie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 u. f. p. Przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego na co wskazują zawarte w art. 64 i art. 55 u. f. p. sformułowania "może udzielać", "mogą być umarzane". Oznacza powyższe, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k .p. a), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Skarżąca wnosząc o umorzenie kary wskazała na niemożność jej zapłaty z uwagi na poniesioną stratę w prowadzonej i zlikwidowanej z dniem 30 września 2010r. działalności gospodarczej, precyzując w odwołaniu, że nie jest w stanie jej zapłacić a zatem wskazała na przesłankę ważnego interesu dłużnika. Pojęcie interes dłużnika lub interes publiczny nie zostało zdefiniowane w u f .p. Przy wykładni tego przepisu należy zatem posłużyć się orzecznictwem sądów administracyjnych ukształtowanym w sprawach podatkowych. Przepis art. 67 a Ordynacji podatkowej przy stosowaniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych posługuje się tożsamymi dyrektywami wyboru - ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. W orzecznictwie sądowym ukształtowany jest pogląd, że skoro umorzenie należności jest instytucją nadzwyczajną, odstępstwem od zasady regulowania należności, to ważny interes dłużnika winien być utożsamiany także z sytuacjami nadzwyczajnymi, losowymi takimi jak klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwałą niezdolnością do zarobkowania wywołaną kalectwem, chorobą. Należy wskazać też na orzeczenia w których przyjęto, że sytuacja materialna dłużnika może być samodzielną podstawą w ubieganiu się o umorzenie zaległości podatkowych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006r. I FSK 570/05 Lex nr. 187593). O ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, sytuacja zdrowotna, rodzinna jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia dla niego i jego najbliższej rodziny. Za ważny interes podatnika można uznać zarówno sytuacje nadzwyczajne o charakterze losowym wskutek których podatnik utracił majątek lub możliwości zarobkowania jak i normalną sytuacje ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, konieczność ponoszenia określonych wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków rodziny skarżącego ( tak wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r SA/Sz 1753/98, niepubl). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organ wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania w wyniku czego wydana decyzja nosi znamiona dowolności. W sprawie oparł się wyłącznie na dołączonych do wniosku dokumentach księgowych prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Skarżąca we wniosku złożonym w dniu 25 stycznia 2011r. podała, że z uwagi na powstanie straty zlikwidowała działalność gospodarczą z dniem 30 września 2010r. Wskazać należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności winna uwzględniać aktualną sytuację wnioskodawcy zaś dane załączone do wniosku dotyczą okresu od lipca do września 2010r. i odnoszą się do działalności gospodarczej strony, która przed złożeniem wniosku została zlikwidowana. Organ oceniając sytuację skarżącej jako trudną nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie jej sytuacji materialnej poza wskazaniem, że z prowadzonej działalności poniosła stratę w wysokości 104146zł., z czego na skarżącą jako wspólnika przypada 52073,30zł. Wskazując, że uiszczenie kar nie może stanowić zagrożenia dla sytuacji bytowej skarżącej z uwagi na ograniczenia postępowania egzekucyjnego, nie mógł oprzeć swej tezy o ustalony stan faktyczny co do sytuacji materialnej skarżącej, gdyż w tym zakresie go nie ustalił, nie mógł zatem bez niezbędnych ustaleń wyprowadzić logicznie takich wniosków. Jakkolwiek postępowanie w sprawie umorzenia kary pieniężnej jest inicjowane wnioskiem podatnika i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem przez Skarb Państwa ze swojego dochodu, to organ nie jest zwolniony, w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego o umorzenie kary są niekompletne, od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Inwencja do dokonania ustaleń w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej skarżącej, winna być tym bardziej wykazana przez organ w sytuacji gdy, tak jak niniejszej sprawie skarżąca na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji sprecyzowała, że za umorzeniem kary przemawia ważny interes dłużnika oraz, że nałożona kara stanowi bardzo dużą kwotą do spłacenia. Wobec ogólnikowości i pewnej nieporadności w przedstawieniu swoich racji przez skarżącą odnoszących się do jej sytuacji na organie spoczywał obowiązek wezwania wnioskującej o wskazanie okoliczności istotnych dla oceny jej sytuacji materialnej celem wyjaśnienia czy zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika. Dopiero w przypadku, gdy po wykazaniu przez organ podatkowy inwencji w uzyskaniu materiału dowodowego wnioskujący jest bierny, nie może lub nie chce go przedstawić stosownych danych, organ może dokonać rozstrzygnięcia opierając się na dostępnym materiale dowodowym. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności pozwalających na ustalenie czy zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika, ograniczył się do przedstawionej informacji o poniesionej stracie, nie prowadząc postępowania, co do źródeł dochodu wobec zlikwidowania działalności gospodarczej, wysokości osiąganego dochodu, sytuacji rodzinnej skarżącej, majątkowej a zatem tych okoliczności które mają wpływ na ocenę ważnego interesu podatnika. Jak wskazano wyżej, nie można, jak przyjął organ odwoławczy, ważnego interesu utożsamiać wyłącznie z nadzwyczajnymi względami, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji strony. Nie ma też podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków n p. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r. III SA 830/00, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne z interesem tego obywatela, jednocześnie nie byłoby to również zgodne z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 8 marca 2011 r., sygn. akt: V SA/Wa 2273/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy wskazać, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza innych przesłanek z art. 56 ust. 1 u.f.p. jest analizą gołosłowną nie opartą o zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. Bez oparcia w materiale dowodowym, a zatem dowolnie, została postawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teza, iż strata na którą powołuje się skarżąca może wynikać z wysokich kosztów uzyskania przychodu z uwagi na poniesione wydatki inwestycyjne. Organ nie dokonał żadnych ustaleń co do wydatków inwestycyjnych poczynionych w ramach spółki jak i posiadanych przez skarżącą składników majątku po rozwiązaniu spółki. Wobec braku materiału dowodowego i ustaleń co do sytuacji materialnej także jako dowolną należy ocenić tezę, iż "na podstawie dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć uzasadnionego przypuszczenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności" co oznacza, że nie zachodzi przesłanka z art. 56 ust 1 pkt 3 u. f. p. Reasumując zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy stanowi uchybienie zasadom postępowania określonym w przepisie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skutkującym wadliwością decyzji. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z ustanowioną w art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie ciąży obowiązek zapewnienia stronie udziału w każdej fazie postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i miała możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami oraz miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Czynny udział strony zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, zapoznanie się i zajęcie stanowiska co do zgromadzonego materiału dowodowego mogło przyczynić się do pozyskania danych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Za stanowiskiem tym przemawia powołanie się w skardze na istotną okoliczność dla oceny ważnego interesu dłużnika fakt samotnego wychowywania trojga małych dzieci. Zatem naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu przez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału stanowi naruszenie przepisów postępowaniu które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z wnioskiem zawartym w skardze o ewentualne umorzenie istniejącej należności należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności publicznych ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga organ administracji i rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznej kompetencji organu. Sąd nie stosuje prawa materialnego a tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa może wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Z powyższych względów wniosek w tym zakresie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie decyzję organu I instancji podjęto z takim naruszeniem prawa które nie może być konwalidowane w postępowaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organy dokonają ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącej w rozumieniu wskazanym wyżej, w tym sytuacji materialnej rodzinnej, rozważą wszechstronnie zebrany materiał i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącej przy uwzględnieniu interesu publicznego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania ( 500,00 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a .