II OSK 601/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 410/11 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Powiatu w Biłgoraju z dnia 5 lipca 2010 r. nr XXXVIII/323/2010 w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Biłgoraju 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 410/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Powiatu Biłgoraju z 5 lipca 2010 r. nr XXXVIII/323/2010 w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Biłgoraju, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd rozpoznał dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 87 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. Sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Rozważając przesłankę "interesu prawnego" jako przesłankę dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd odwołał się do orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które jest aktualne ze względu na identyczne brzmienie obu ustaw. Przyjął następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: 1) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; 2) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę; 3) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustaw samorządowych nie upoważniają do wnoszenia skarg w interesie publicznym – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Bezspornym jest, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego. Winna ona kształtować prawa i obowiązki publicznoprawne skarżącego. Należy przy tym pamiętać, iż legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarga nie zawiera bowiem takiego zarzutu odnoszącego się do wskazania konkretnego uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu prawa materialnego, a skarżący wskazuje na: sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem oraz potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Podkreślenia wymaga, iż to po stronie skarżącego leżało wykazanie związku tego naruszenia z jego indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą w sprawie likwidacji SPZOZ w Biłgoraju, a jego uprawnieniem normowanym tą uchwałą. Skarżący nie wykazał ponadto w jaki sposób doszło do naruszenia, w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W skardze nie wywiedziono w żaden sposób z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżona uchwała nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącego przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Rzeczą sądu nie jest zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jego praw lub uprawnień, a tylko te mogą stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w Biłgoraju. Skoro nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia strony, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpoznania skargi. Innymi słowy strona skarżąca nie wykazała ani normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Samo zaś hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ustrojowej ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Reasumując Sąd uznał, że skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot nie powołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. W. C. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa: 1) materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu w Biłgoraju nr XXXVIII/323/2010 z 5 lipca 2010 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Biłgoraju (opubl. w Dz.Urz. Woj. Lubelskiego z 2010 r. Nr 82, poz. 1522 ze zm.), 2) procesowego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym polegające na braku jego zastosowania pomimo tego, że uchwała winna być uchylona z uwagi na naruszenie następujących przepisów prawa: – art. 43 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uchwaleniu uchwały pomimo braku zaopiniowania jej projektu przez właściwe organy gmin Biłgoraj, Aleksandrów, Księżpol, Łukowa, Biszcza, Obsza, Tereszpol, Tarnogród, Frampol, Goraj, Wysokie, Miasta Biłgoraj, Powiatu Biłgoraj, których ludności SP ZOZ w Biłgoraju udzielał świadczeń zdrowotnych, a także Sejmiku Województwa Lubelskiego, – art. 60 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zadań SP ZOZ w Biłgoraju nie był w stanie przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki nad ludnością, – art. 60 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z treści uchwały nie wynika, aby ujemny wynik finansowy SP ZOZ w Biłgoraju nie mógł być pokryty we własnym zakresie, – art. 12 pkt 8 lit. i/ powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na: podejmowaniu uchwały w sposób wykluczający zbadanie przez radnych przesłanek uzasadniających jej podjęcie, częściowo niemożliwej do wykonania, zawierającej wewnętrzne sprzeczności, oraz nieprawidłowym uzasadnieniu uchwały. Na tych podstawach wnosił: 1) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, 2) o zasądzenie od Rady Powiatu Biłgorajskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie rozpoznanym przez Sąd wywodził, że interes prawny wynika z art. 15 ust. 2 w zw. z art. 30 powołanej wyżej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu m.in. leczenia szpitalnego w wybranym przez siebie szpitalu, a likwidacja SP ZOZ w Biłgoraju ogranicza to prawo eliminując podmiot, co do którego przysługiwało skarżącemu roszczenie o realizację leczenia szpitalnego. Ochronie tegoż interesu świadczeniobiorców z terenu działania likwidowanego szpitala służy ponadto art. 43 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazujący, którym ze świadczeniobiorców zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych (tj. ludności określonych jednostek samorządu terytorialnego). Wskazane przepisy prawa tworzą normę prawną, z której wynika interes prawny skarżącego do złożenia skargi na uchwałę. Bezsporne w sprawie jest bowiem, że jest on świadczeniobiorcą uprawnionym do korzystania z leczenia szpitalnego, które oferował zlikwidowany SP ZOZ w Biłgoraju, i że zamieszkuje na terenie działania placówki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w Biłgoraju wnosiła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według przepisanych norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie dają podstaw prawnych do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego, w oparciu o które konstruowana jest legitymacja do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia interesu prawnego wyprowadzono z regulacji prawnej art. 15 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 43 ust. 2 i art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Artykuł 15 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi enumeratywne wyliczenie świadczeń gwarantowanych, nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego do realizacji świadczeń gwarantowanych przez podmiot służby zdrowia usytuowany w jednostce samorządu terytorialnego. Takich podstaw do realizacji świadczeń gwarantowanych nie daje art. 30 tej ustawy, stanowi bowiem, że "Świadczeniobiorca ma prawo wyboru szpitala spośród szpitali, które zawarły umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego". Prawo wyboru szpitala jest prawem ograniczonym, wyznaczonym przez umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Regulacja ta nie daje zatem podstaw do wyprowadzenia prawa do świadczeń w jednostce służby zdrowia usytuowanej terytorialnie. Nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego art. 43 ust. 2 oraz art. 60 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Artykuł 43 ust. 2 reguluje współdziałanie organów w procedurze podjęcia uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Artykuł 60 ust. 2 zamieszczony w Rozdziale 4 "Zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej" nie daje podstaw, właśnie z uwagi na przedmiot regulacji, do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Przepisy regulujące zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustanawiają ogólne zasady w tym zakresie, a nie stanowią podstawy do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego art. 12 pkt 8 lit. i/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek". Artykuł 12 pkt 8 lit. i/ ustawy o samorządzie powiatowym przyznał kompetencję do podejmowania uchwał w przedmiocie likwidacji jednostek organizacyjnych. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada konstytucyjna demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), której wartością jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji) nie zostały naruszone. Konsekwentnie, skoro nie były zasadne postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak naruszenia interesu prawnego uzasadnia odmowę zastosowania przez sąd środków a w następstwie oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.