IV SAB/Po 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Jaśniewicz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanowił: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. zasądzić od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. SA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia[...] czerwca 2006 r. do Urzędu Miasta [...] (dalej: "UMP") wpłynął wniosek B[...] S. (dalej: "Wnioskodawca lub "Skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody związanej z uprawą ziół, w skład której wejdą budynki mieszkalny i gospodarczy oraz suszarnia ziół, przewidzianej do realizacji na działce [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 111/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi B. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] października 2007 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którymi to decyzjami organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania Wnioskodawcy, SKO decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dnia [...] lutego 2011 r. do UMP wpłynęła, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarga B. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy, zdaniem Skarżącego, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") przedmiotowa decyzja powinna być wydana najpóźniej po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku, tj. w dniu 03 marca 2007 r. Z powołaniem się na zarzuty: i) naruszenia art. 62 u.p.z.p. w zw. z art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – polegające na niezałatwieniu sprawy w ustawowo przewidzianym terminie 12 miesięcy; ii) naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia stronie przyczyn zwłoki w wydaniu decyzji i ograniczenie się wyłącznie do wskazywania, iż przyczyną opóźnienia jest złożoność postępowania lokalizacyjnego, którego specyfiki nie uwzględniają obowiązujące przepisy procedury administracyjnej, Skarżący wniósł o nakazanie Prezydentowi Miasta wydanie decyzji w sprawie, w terminie tygodnia od daty wydania orzeczenia w przedmiocie nakazania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od czasu, kiedy SKO wydało decyzję z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych. Jedyne czynności, które zostały przedsięwzięte, to zawiadomienie z dnia [...] lipca 2010 r. o podjęciu czynności postępowania (przy czym żadne czynności nie zostały podjęte), oraz w sumie cztery zawiadomienia o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, z każdorazowym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (w miesięcznym odstępie od daty zawiadomienia) i, w większości przypadków, z tym samym uzasadnieniem, iż mianowicie przyczyną sygnalizowanego opóźnienia jest duża ilość napływających wniosków oraz czasochłonność i złożoność postępowania lokalizacyjnego. Ostatnie zawiadomienie, z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazywało termin załatwienia sprawy do dnia 18 lutego 2011 r. W międzyczasie, pismem z dnia [...] października 2010 r. Wnioskodawca był wzywany do przedłożenia map, oryginału umowy z ENEA oraz opinii biegłego eksperta. Nadto pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący został wezwany do korekty wniosku, dostarczenia kolejnej mapy zasadniczej oraz kolejnej umowy z ENEA. Skarżący podkreślił, że powyższe działania organu ocenia jako oczywiście bezprawne i rażąco wykraczające poza zakres postępowania o wydanie warunków zabudowy, oraz że wezwania w zakresie dotyczącym dostarczenia mapy i umowy z ENEA wykonał. Zdaniem Skarżącego nie ma wątpliwości, że organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w przewidzianym do tego terminie, w związku z czym uzasadnionym jest twierdzenie, iż pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. W toku dotychczasowego postępowania Prezydent Miasta w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił przyczyn tej przewlekłości. Jako całkowicie niezasadne Skarżący ocenił wzywanie przez organ, w kolejnych odstępach miesięcznych, o kolejne dokumenty, których zakres znacząco wykracza poza zakres postępowania o wydanie warunków zabudowy (takich jak opinia eksperta, czy korekta tytułu wniosku). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał na występujące w sprawie zagadnienie wstępne, jakim ma być ocena, czy obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość ustalania warunków zabudowy dla dowolnej ilości odrębnych zagród dla posiadacza jednego, nawet dużego gospodarstwa rolnego. Wnosząc o oddalenie skargi organ podkreślił, że uprzednio SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], uznało za nieuzasadnione zażalenie Wnioskodawcy na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. Ponadto organ wskazał na: 1) błędną podstawę prawną, na której oparto skargę, albowiem art. 62 u.p.z.p. nie określał terminu 12 miesięcy do załatwienia sprawy, a jedynie wskazywał na możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania na taki okres; 2) złożoność postępowania w przedmiotowej sprawie, spowodowana m.in. wyżej opisanym zagadnieniem wstępnym; 3) chybiony zarzut bezczynności, albowiem w kilka dni po wniesieniu skargi wnioskowane rozstrzygnięcie wydano, a w zakwestionowanym okresie określone czynności były wykonywane; 4) dodatkowy aspekt oceny ewentualnego oddziaływania na środowisko wnioskowanej zabudowy – ze względu na jej położenie w sąsiedztwie poligonu [...], będącego obszarem chronionym "Natura 2000" – który nie pozostał bez wpływu na skomplikowany tok postępowania i je przedłużył. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ zawarł szczegółowy opis toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podkreślając, że decyzją z dnia[...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się dopuszczalną – gdyż Skarżący, składając uprzednio zażalenie do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie, wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") – a także zasadną, jednakże postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, z uwagi na jego następczą bezprzedmiotowość. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, "gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") powołany przepis ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Skarżący domagał się rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po wydaniu przez SKO decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wniosek nie został rozpoznany przez Prezydenta Miasta w terminie ustawowym, w konsekwencji czego Skarżący złożył do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie – skargę do tut. Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta. W stanie prawnym relewantnym dla oceny zachowania organu administracji w niniejszej sprawie – tj. przed dniem 11 kwietnia 2011 r., kiedy to w przepisach p.p.s.a. wprowadzono rozróżnienie na "bezczynność" organu administracji oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez ten organ – na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pod pojęciem "bezczynności organu" rozumiano stan, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności, a więc prowadził je przewlekle (por.: T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 22.09.2010 r., II OSK 1904/09, CBOSA). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organu, iż, wbrew twierdzeniom skargi, art. 62 u.p.z.p. nie zakreśla terminu na załatwienie sprawy ustalenia warunków zabudowy. Jednakże oznacza to, iż do takiej sprawy należy stosować "ogólne" terminy określone w art. 35 k.p.a. To z kolei oznacza, iż nawet jeśli przyjąć za organem, że sprawa z wniosku Skarżącego miała charakter "sprawy szczególnie skomplikowanej", to zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 35 § 3 k.p.a. winna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jej przekazania Prezydentowi Miasta przez SKO do ponownego rozpoznania. Jest zaś poza sporem, iż tak się nie stało, zaś podnoszone przez organ okoliczności ("zagadnienie wstępne", aspekt "środowiskowy" itp.) oraz podejmowane przezeń działania (m.in. wzywanie Skarżącego o dodatkowe dokumenty; zawiadamianie o kolejnych terminach rozpoznania sprawy), nie usprawiedliwiają, zdaniem Sądu, zaistniałej, kilkumiesięcznej zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Dlatego podniesiony w skardze zarzut bezczynności należało, co do zasady, uznać za trafny. Nie jest przy tym rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu wypowiadać się w przedmiocie przedstawionego przez organ w odpowiedzi na skargę zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1155/07, CBOSA). Wypada jedynie poprzestać na stwierdzeniu, iż konieczność jego rozstrzygnięcia przez organ nie mogła uzasadniać, w dostatecznym stopniu, zaistniałej przewlekłości postępowania. Jest przy tym poza sporem, iż w dziewięć dni po wpłynięciu skargi do UMP, Prezydent Miasta, jeszcze przed przekazaniem skargi Sądowi, załatwił przedmiotową sprawę – wydając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W tych okolicznościach należy uznać, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. Nie ma przy tym znaczenia, iż wydane rozstrzygnięcie nie satysfakcjonuje Skarżącego – jego kontrola merytoryczna nie mieści się w ramach niniejszego postępowania. To postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie istnieje, w chwili orzekania przez Sąd, przedmiot zaskarżenia – zarzucana w skardze bezczynność organu administracji. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny (tu: bo wydał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.), to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 postanowienia). O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Na marginesie Sąd pragnie podkreślić, że naganną jest praktyka organu, iż skarga wniesiona za jego pośrednictwem została przez organ przekazana do Sądu dopiero po ponad 6 miesiącach. Podnoszone przez pełnomocnika organu okoliczności (omyłkowe włączenie skargi do akt merytorycznych sprawy) takiego zaniedbania w żadnej mierze nie mogą usprawiedliwiać. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ administracji przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią organu w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do tych obowiązków sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.).