II SA/Gl 596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/538/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jednostki planu oznaczonej symbolem Az 1 MW; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/538/2010 Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Skoczowa obręb 1, przy u. Targowej – jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8, art. 17 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu skargi stwierdził, że kwestionowana uchwała narusza powołane przepisy ustawy poprzez brak zgodności uchwalonego nią planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skoczów przyjętego uchwałą Nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. ( zwanego dalej studium zagospodarowania ). Stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przepisy te zostały zdaniem organu nadzoru zaskarżoną uchwałą naruszone, chociaż w jej petitum Rada dokonała stwierdzenia zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium zagospodarowania. Według bowiem ustalonego nią planu teren oznaczony w planie symbolem: Az 1MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna został zlokalizowany na obszarze, który w studium miasta Skoczowa określono jako "Pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej". Przeznaczenie powyższych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną było zatem niedopuszczalne. Brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje zdaniem wojewody nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ nadzoru wskazał, że w § 6 ust. 5 uchwały, dotyczącym szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, nie zawarto wszystkich niezbędnych ustaleń. Mianowicie Rada nie ustaliła parametrów działek uzyskiwanych w wyniku ich scalania i podziału – w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Regulacja tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjna w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zdaniem Wojewody za sprzeczną z prawem należy uznać także wprowadzoną w § 3 pkt 7 uchwały definicję "wysokości zabudowy". W świetle tego unormowania jest to "wysokość mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku – do najwyżej położonej krawędzi dachu ( kalenicy ) lub punktu zbiegu połaci dachowych". Pojęcie to zostało zdefiniowane odmiennie niż tożsame pojęcie "wysokości budynku", o którym mowa w § 6 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał też organ nadzoru, że w § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono, iż w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" obszaru objętego planem ustala się obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych. Nałożenie tego dodatkowego obowiązku na konserwatora zabytków wykracza poza ramy obowiązkowych ustaleń planu, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowy wymóg zgodności planu ze studium był odczytywany w różny sposób, od "spójności ustaleń" poprzez "zgodność" z ustaleniami studium do obowiązującego obecnie zapisu "nie narusza on ustaleń studium". Podniósł dalej Burmistrz, że różny jest zakres szczegółowości ustaleń studium zagospodarowania jako aktu ogólnego idei i opartego na nim planu zagospodarowania jako aktu który wprowadza bardziej szczegółowy, szerszy wachlarz możliwych form zagospodarowania na danym terenie. Plan zagospodarowania powinien uwzględniać przy tym ogólne kierunki zagospodarowania danego terenu określone w studium. Dlatego też nie można mówić o niezgodności planu ze studium gdy plan nie wprowadza zainwestowania na terenach wyłączonych zgodnie ze studium z zainwestowania lub gdy przyjęte w planie zainwestowanie jest mniej uciążliwe od zainwestowania przewidzianego w studium. Odnośnie zarzutu braku ustalenia w planie szczegółowych zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości Burmistrz stwierdził, że przedmiotowy plan dotyczy małego terenu ok. 0,17 ha, obejmuje jedną działkę i ustala konkretne przeznaczenie dla zabudowy wielorodzinnej – nie jest więc możliwe określenie parametrów podziału tego terenu na działki gdyż jego wielkość na to nie pozwala. Ponadto gdy w obrębie tej działki może powstać tylko jeden, nieduży budynek wielorodzinny – określenie parametrów dla podziałów byłoby czysto fikcyjnym ustaleniem. Również nie możliwe jest ustalenie szerokości frontu działek i pozostałych parametrów, gdyż objęta planem działka położona jest w oficynie i nie przylega do drogi publicznej (z wyłączeniem wąskiego pasa jako dojazdu do działki ). Stwierdził nadto Burmistrz Miasta Skoczowa, że zarówno zamieszczona w planie definicja "wysokości zabudowy" jak i wprowadzony tym planem obowiązek uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z wojewódzkim konserwatorem zabytków wynikają z dotychczasowej praktyki formułowania treści planu oraz z uzgodnień tej treści z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Katowicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Jak wynika z części tekstowej zaskarżonego planu jak i z jego rysunku – załącznika graficznego, w objętym zaskarżoną uchwałą fragmencie miasta Skoczowa wyodrębniono liniami rozgraniczającymi dwa tereny o różnym przeznaczeniu tj. teren oznaczony na rysunku planu symbolem Az 1 MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i teren oznaczony symbolem AzE – stacja transformatorowa. Oba te tereny ( co pozostaje poza sporem i znajduje pełne potwierdzenie w aktach sprawy – zobacz m.in. karty 19 i 21 akt sądowych ) położone są w obszarze, który zgodnie z obowiązującym dla niego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skoczów stanowi pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej. Stanowisko organu nadzoru co do braku zgodności treści uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu z treścią studium zagospodarowania zasługuje zatem na aprobatę ale tylko w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem Az 1 MW tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W żadnym bowiem przypadku przeznaczenie tego terenu pod budynek mieszkalny wielorodzinny ( według odpowiedzi na skargę z uwagi na obszar działki może tam powstać jedynie "nieduży" budynek wielorodzinny) nie może być traktowane jako realizacja funkcji pozaprzemysłowej działalności gospodarczej o jakiej mowa w studium. Należy bowiem zważyć, że w studium przewidziano odrębne tereny pod różnego rodzaju budownictwo mieszkaniowe, w tym powiązane z usługami. Oznacza to, że w studium przedmiotowy teren został przeznaczony pod innego rodzaju pozaprzemysłową działalność gospodarczą, niż działalność w postaci budownictwa mieszkaniowego. Niezgodność przewidzianego w planie przeznaczenia z zapisami studium nie może zatem budzić zdaniem Sądu wątpliwości. Niezgodności tej nie można przy tym wykluczyć przez powoływanie się, jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę, na zawarte studium ogólne kierunki społeczno – gospodarczego rozwoju gminy, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że z ich treści wynika odmienne od wyraźnie wyrażonego w studium przeznaczenie tego terenu. Za przesądzeniem zgodności ze studium nie może też przemawiać okoliczność, że przyjęte w planie zainwestowanie nosi ( co w pewnych okolicznościach może być też dyskusyjne ) "charakter mniejszej niż wskazane w studium uciążliwości". Stwierdzony brak zgodności treści kontrolowanego planu w części dotyczącej jego jednostki oznaczonej symbolem Az 1 MW z treścią obowiązującego dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikającej z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej jednostki objętego nią planu na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie w odniesieniu do jednostki objętego nią planu oznaczonej symbolem AzE, tj. przeznaczonej pod stację transformatorową. Takie przeznaczenie tego terenu, zgodne przy tym z faktycznie już istniejącym jego zagospodarowaniem, nie narusza bowiem treści obowiązującego studium. Wykorzystanie terenu pod stację transformatorową jako obiektu infrastruktury energetycznej może być bowiem traktowane jako zagospodarowanie na cele pozaprzemysłowej działalności gospodarczej, nawet w sytuacji gdy stacja ta byłaby również wykorzystywana na potrzeby linii przesyłowej prądu dla obsługi budynków mieszkalnych. Jednocześnie sąd nie znalazł innych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej jednostki planu. Biorąc pod uwagę, że jednostka ta obejmuje teren o powierzchni około 130 m2 zainwestowany stacją transformatorową, przylegający bezpośrednio do ulicy Targowej ( zobacz m.in. fotografie na str. 7 i 8 prognozy skutków finansowych uchwalenia kwestionowanego planu ) podzielić trzeba stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji gdy nie ma potrzeby i praktycznie dalszej możliwości jego podziału oraz dokonywania scaleń, to brak jest potrzeby ustalania w planie wszystkich szczegółowych zasad podziałów i scaleń o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( zobacz w tym względzie podobne stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1370/10 i z dnia 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1566/11). W sytuacji tego konkretnie terenu wystarczające jest w tym względzie zdaniem Sądu uregulowanie zawarte w treści § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu dodatkowo treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której uregulowanie to również odsyła. Zdaniem Sądu za nieważnością zaskarżonej uchwały w całości nie może przemawiać też jej treść § 3 pkt 7. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że w przepisie tym sformułowano definicję "wysokości zabudowy" a nie "wysokości budynku" o jakiej mowa w § 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto zgodnie z § 6 tego rozporządzenia zamieszczona tam definicja służy do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Nie została bowiem sformułowana na użytek jakichkolwiek innych przepisów całego systemu prawnego. Takie też stanowisko zawarł w tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. P11/1. Zdaniem Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika też zakaz posłużenia się przy formułowaniu definicji zabudowy zmodyfikowanymi ( przystosowanymi do szerszego pojęcia jakim jest wysokość zabudowy ) elementami definicji wysokości budynku zawartej w § 6 ww. rozporządzenia. Z tego też względu Sąd nie podziela w tym względzie stanowiska zajętego w powołanym w skardze wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 379/08. Definicja ma jednak dotyczyć wysokości zabudowy a nie wysokości budynku. Właśnie tego ostatniego warunku nie spełnia zdaniem Sądu definicja zawarta w treści § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały, w której zawarto faktycznie nie definicję wysokości zabudowy a definicję wysokości budynku skoro zdefiniowana tam wysokość jest mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku – do najwyżej położonej krawędzi dachu ( kalenicy ) lub zbiegu połaci dachowych. Przy zastosowaniu takiej definicji, nie da się zatem ustalić na użytek tego planu wysokości innego obiektu niż budynek. Na podobną wadę definicji wysokości zabudowy zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1548/08 ( którym m.in. z tego względu oddalono skargę kasacyjną od ww. wyroku sygn. akt II SA/Sz 379/08). Wskazana niezgodność z prawem treść § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie dawała jednak zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia jej nieważności również w odniesieniu do jednostki planu oznaczonej symbolem Az E w sytuacji gdy teren tej jednostki jest już zainwestowany stacją transformatorową dla której został on wyodrębniony i która stanowi jednocześnie budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Błędna definicja z § 3 pkt 7 uchwały nie ogranicza zatem możliwości zagospodarowania tej jednostki planu. Zdaniem Sądu nie stanowi też naruszenia zasad sporządzania planu ( w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) wymóg sformułowany w § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy został on skierowany w pierwszej kolejności do inwestorów, został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i dotyczy działań inwestycyjnych w strefie objętej ścisłą ochroną konserwatorską ( zgodnie z planem strefą "A"). W konsekwencji wymóg taki nie narusza treści art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Z powyższych względów skarga co do jednostki planu oznaczonego symbolem AzE podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała weszła w życie jako prawo miejscowe Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. ( w związku z treścią art. 61 § 2 pkt 3 tej ustawy ). su.