II OSK 639/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1665/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1665/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") pełnomocnik [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, po uprzednim wezwaniu Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył uchwałę tej Rady z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic S. i S. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 207, poz. 6567), w części obejmującej zapisy jej § 8 ust. 7, § 17 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 3 pkt 1 oraz linię na rysunku planu, oznaczającą "strefę ochronną przed potencjalnym skażeniem amoniakiem". W ocenie skarżącej, zapisy te w sposób nieuprawniony ograniczają możliwość zainwestowania działki należącej do skarżącej o nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. P. w Warszawie. Teren jej sąsiaduje od północy z Torem Łyżwiarskim "[...]" należącym do Warszawskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji (dalej: WOSiR), a od wschodu i południa z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Mieści się w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami A2.1.U/MW oraz A3.1.UM/W. Plan dla terenu U/MW (§ 4 ust. 3 pkt 1 uchwały) wśród przeznaczeń podstawowych przewiduje m. in. mieszkalnictwo wielorodzinne. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczone - usługi z zakresu oświaty, zdrowia (z wyjątkiem szpitali), zieleń urządzoną i garaże wielopoziomowe. Jednakże ustalenia szczegółowe planu przeznaczenie to wykluczają, z uwagi na położenie tej działki w jednostkach planistycznych A2.1.U/MW oraz A3.1.UM/W, na których wyznaczono strefę ochrony przed potencjalnym skażeniem amoniakiem. Znajdujący - z tego względu - zastosowanie § 8 ust. 7 uchwały zakazuje na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, obiektów publicznych jak szkoły, przedszkola, żłobki, szpitale. Przy czym zakaz ten przestaje obowiązywać w przypadku likwidacji źródła potencjalnego skażenia amoniakiem np. likwidacji istniejących zbiorników, przebudowy instalacji lub zmiany technologii w sposób wykluczający zagrożenie, przeniesienia zbiorników na terenie zespołu sportowego [...] w miejsce oddalone o przynajmniej 100 m od wyznaczonych w planie terenów zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej. Nadto, jak wywodzi pełnomocnik, na rysunku planu nieruchomość skarżącej znalazła się w całości w obrębie linii opisanej w legendzie jako "strefa ochronna przed potencjalnym skażeniem amoniakiem". Zakaz ten na rysunku planu wyrażono poprzez granice strefy, nie wymienionej w § 3 ust. 1 uchwały, jako obowiązujące oznaczenie graficzne, umieszczone na rysunku planu. Niewiążący charakter tej linii wyklucza zatem, wg pełnomocnika skarżącej, jej stosowanie jako granicy terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Jak podniesiono w skardze, plan zabrania zabudowania tej nieruchomości zgodnie z zapisanym przeznaczeniem, z uwagi na objęcie jej strefą ochronną przed potencjalnym skażeniem amoniakiem, usytuowanym na terenie sąsiedniego obiektu sportowego. Powołując się na przedłożone uwagi do planu pełnomocnik wskazał na nieracjonalność utrzymywania przedmiotowych zbiorników z azotem w pobliżu nieruchomości skarżącej, podczas gdy WOSiR dysponuje bardzo rozległym terenem, graniczącym z drogami i terenami zielonymi. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zadania z zakresu sportu i rekreacji nie stanowią celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie usprawiedliwia podporządkowania tej funkcji sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości prywatnych, naruszając w ten sposób ich prawo własności. Sytuacja taka powinna skutkować wydzieleniem w planie miejscowym osobnego terenu na nieruchomości WOSiR dla obiektów niebezpiecznych, tak by nie zagrażały terenom prywatnym, uniemożliwiając ich zabudowę wynikającą z planu (§ 4 ust. 3 pkt 1 uchwały). W ocenie pełnomocnika skarżącej, przyjęte w uchwale rozwiązanie narusza prawo poprzez niezastosowanie zapisów art. 6 pkt 4, art. 9 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast w sytuacji, gdy właściciel terenu nie byłby w stanie ograniczyć oddziaływania na środowisko do swego terenu, przekraczając dopuszczalne normy, należałoby wokół obiektu utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, co na podstawie art. 129 ust. 2 i art. 136 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska umożliwiałoby uzyskanie odszkodowania. Pełnomocnik skarżącej odwołała się także do zapisów art. 35 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), upatrując analogii z tymczasowym zagospodarowaniem, urządzaniem i użytkowaniem terenów, wskazując iż obliguje to do wskazania sposobu i terminu ich tymczasowego zagospodarowania. Podczas gdy w uchwale przeznaczenie to nie zostało uznane za tymczasowe, za czym przemawia brak oznaczenia terminu usunięcia tej uciążliwości. Nie uwzględniono zatem uwag skarżącej do planu, w postaci wprowadzenia nakazu przebudowy lub zmiany lokalizacji tej instalacji, tak by nie kolidowała z istniejącą i projektowaną zabudową mieszkaniową wyznaczoną w planie, choć przeciwnie zaznaczono w zał. nr 2 do uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, iż kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w granicach wyznaczonych przepisami prawa i nie prowadzą do nadużycia tzw. władztwa planistycznego. W planie konieczne stało się uwzględnienie Opracowania ekofizjograficznego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Instalacja ta należy do grupy "innych zakładów wykorzystujących niebezpieczne substancje chemiczne", stwarzających zagrożenie toksyczne i pożarowe. Stąd w opracowaniu tym zalecono ograniczenie lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, obiektów użyteczności publicznej oraz budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 100 m. Uwzględniając uwagi skarżącej Spółki do planu wprowadzono nakaz przebudowy lub zmiany lokalizacji tej instalacji, tak by nie kolidowała z istniejącą i projektowaną zabudową mieszkaniową wyznaczoną w planie. Zapisy planu są wynikiem kompromisu pomiędzy koniecznością ochrony terenów przed potencjalnym skażeniem, a potrzebą utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenów WOSiR na usługi sportu, będące jednym z zadań własnych gminy w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz z potrzebą poszanowania prawa własności. Przy tworzeniu planu ustanawiane w nim nakazy czy zakazy winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Powołując się na orzecznictwo NSA w tym zakresie pełnomocnik organu zaznaczył, iż nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykraczałby poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Uznano nadto za chybiony zarzut skargi, iż "strefa ochronna przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" nie została wymieniona w § 3 ust. 1 uchwały, jako obowiązujące oznaczenie graficzne, umieszczone na rysunku planu. W wyniku czego niewiążący charakter tej linii wyklucza jej stosowanie jako granicy terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Pełnomocnik organu zaznaczył, iż uchwała stanowi pewną całość i jako taka powinna być interpretowana. Nie było więc konieczności wymienienia w § 3 ust. 1 tej uchwały owej linii, z uwagi na jasne i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych określenie strefy ochrony w § 8 ust. 7 uchwały. Wskazano tam m. in., iż strefą ochronną objęte są m. in. tereny A2.1.U/MW oraz A3.1.UM/W, przylegające do toru łyżwiarskiego [...]. Nie ma więc rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu, na którym granice terenów objętych tą strefą są wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. uznał, że skarżąca posiada interes prawny w tej sprawie, albowiem jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. P. w Warszawie, znajdującej się częściowo na terenie objętym tym planem. Rozważenia wymagało zatem, czy kwestionowanym zapisem § 8 ust. 7, § 17 ust. 2 pkt 1 (w skardze błędnie podano § 17 ust. 1 pkt 1), § 17 ust. 3 pkt 1 oraz umieszczeniem na rysunku planu linii oznaczającej "strefę ochronną przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" - w odniesieniu do działki nr [...] - naruszony został i to w sposób nieuprawniony, służący skarżącej Spółce interes prawny. Czy zatem ustalenia te Rada wprowadziła z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego. Sąd I instancji nie stwierdził uchybień procesowych przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, które musiałyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd I instancji uznał, że przyjęte przez Radę m. st. Warszawy rozwiązania, zakwestionowane w skardze, naruszają interes prawny właściciela działki nr [...], jednakże czynią to w sposób mieszczący się w zakresie tzw. władztwa planistycznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i wbrew zarzutom skargi nie naruszają, w sposób nieuprawniony obowiązujących przepisów prawa. W odniesieniu do kwestionowanych zapisów planu w powiązaniu z rysunkiem planu, obrazującym linię oznaczającą "strefę ochronną przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" w odniesieniu do działki skarżącej - nr [...], Sąd I instancji wskazał, iż nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, iż zadania z zakresu sportu i rekreacji nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Sąd I instancji zaznaczył, że pkt 6 art. 6 u.s.g. wśród celów publicznych wymienia m. in. budowę i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych, co w ocenie Sądu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i odnosi się do toru łyżwiarskiego "[...]", należącego do WOSiR. W ocenie Sądu I instancji pewnej analogii w tym zakresie można upatrywać w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stacji bazowych telefonii komórkowej. Jakkolwiek instalują je podmioty niepaństwowe, zazwyczaj prowadzące działalność komercyjną, to Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie obecnie przyjmuje, że są to inwestycje celu publicznego, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Ma tu na uwadze szeroki, społeczny krąg odbiorców tego rodzaju odpłatnych usług i ich społeczną użyteczność. W ocenie Sądu I instancji podobne uwagi należy odnieść do obiektów sportowych, do których zaliczają się m. in. tory łyżwiarskie, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przy ocenie, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego nie jest zatem istotny rodzaj podmiotu świadczącego dane usługi, a krąg odbiorców tych usług. Niezbędne jest przy tym zachowanie zasady proporcjonalności, a więc braku nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 9.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1859/09). Sąd I instancji uznał, iż zasada ta nie zostaje jednakże z reguły przekroczona w odniesieniu do tych zapisów aktów planistycznych, które tyczą się inwestycji już istniejących i przyjętych dla nich rozwiązań technicznych. Fakt ten może zatem usprawiedliwiać podporządkowanie tej właśnie funkcji rekreacyjno-sportowej, służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości prywatnych, nie naruszając w sposób nieuprawniony ich prawa własności. Czyniąc to poprzez zakazy ustanowione wobec stanu już istniejącego, w granicach wyznaczonych przez art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że przy tworzeniu planu ustanawiane w nim nakazy czy zakazy winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Sąd uznał, że wprowadzenie w planie nakazu likwidacji istniejących już obiektów budowlanych (pomieszczeń, w których umieszczone zostały przedmiotowe pojemniki z azotem, służące do zamrażania tafli lodowej) wykraczałoby poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 489/10). W ocenie Sądu I instancji istnienie przedmiotowych zbiorników na tym terenie w czasie tworzenia planu miejscowego, stwarzało po stronie Rady konieczność uwzględnienia tego uwarunkowania przy tworzeniu aktu planistycznego, z punktu widzenia ciążącego na niej obowiązku zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi. Sąd wskazał, że całkiem realne zagrożenie, związane z istnieniem tej instalacji potwierdzało Opracowanie ekofizjograficzne do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Sąd I instancji podkreślił, że treść sformułowań zawartych w tym Opracowaniu nie jest w niniejszej sprawie sporna. Treści tej nie zakwestionowała strona skarżąca. Sąd I instancji wskazał, iż z opracowania tego wynika, że instalacja ta należy do grupy "innych zakładów wykorzystujących niebezpieczne substancje chemiczne", stwarzających zagrożenie toksyczne i pożarowe. Z tego też względu w Opracowaniu tym zalecono ograniczenie lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, obiektów użyteczności publicznej oraz budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości mniejszej niż 100 m. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, iż przedmiotowa uchwała powinna wydzielać w planie miejscowym osobny teren na nieruchomości WOSiR dla obiektów niebezpiecznych, tak by nie zagrażały terenom prywatnym. Sąd I instancji nie zgodził się także z uwagami skargi, iż organ planistyczny przygotowując tę uchwałę zobowiązany był zastosować zapisy art. 6 pkt 4, art. 9 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast w sytuacji, gdy właściciel terenu nie byłby w stanie ograniczyć oddziaływania na środowisko do swego terenu, przekraczając dopuszczalne normy, należałoby wokół obiektu utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, co na podstawie art. 129 ust. 2 i art. 136 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, umożliwiałoby uzyskanie odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż ze wskazanych środków może skorzystać strona skarżąca, bowiem inicjując stosowne postępowanie mogłaby skłonić WOSiR do zmiany usytuowania zbiorników z azotem lub do takiej przebudowy instalacji, po której nie byłoby konieczne dalsze ich używanie. Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi stan pozwalający na zastosowanie art. 35 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Regulacja ta dotyczy bowiem sytuacji, w których na danym terenie planowana jest realizacja inwestycji, na ogół celu publicznego, np. lokalizacji drogi, ale do czasu uzyskania na ten cel środków i koniecznych pozwoleń dany teren może być wykorzystywany w sposób tymczasowy. Przy dopuszczeniu wykorzystania tymczasowego konieczne staje się określenie terminu. W przedmiotowej uchwale natomiast kwestionowane, wymuszone względami bezpieczeństwa publicznego, przeznaczenie nie zostało uznane za tymczasowe, w rozumieniu tego przepisu. Jego tymczasowość jest jedynie postulowana. Ze swej natury miało więc odmienny charakter niż sytuacje objęte regulacją art. 35 cyt. ustawy. Rada tworząc ten akt planistyczny nie posiadała instrumentu pozwalającego na określenie terminu usunięcia wskazanej uciążliwości. Zamieszczony w § 8 ust. 7 nakaz przebudowy lub zmiany lokalizacji tej instalacji, tak by nie kolidowała z istniejącą i projektowaną zabudową mieszkaniową, wyznaczoną w planie mógł mieć jedynie charakter pewnego zalecenia dla WOSiR. Jednocześnie wskazanie w uchwale docelowego przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczonego dla obszarów oznaczonych symbolami A2.1 .U/MW oraz A3.1 .UM/W, podyktowane było względami praktycznymi. Gmina chciała uniknąć konieczności ponownego uchwalania planu dla terenów, do których odnoszą się kwestionowane w skardze ograniczenia, wynikające z § 8 ust. 7 uchwały, w razie, gdyby doszło do usunięcia przedmiotowych zbiorników z azotem, z miejsca ich dotychczasowego usytuowania. Sąd I instancji uznał, że odmienna regulacja w tym zakresie wiązałaby się z poniesieniem dalszych kosztów związanych ze zmianą owego planu, w tym koniecznością kolejnego wyłożenia planu. W ocenie Sądu zatem przyjęte rozwiązania, zawarte w kwestionowanym w części przedmiotowym akcie prawa miejscowego, są racjonalne i zgodne z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że to nie Rada m. st. Warszawy opracowująca ów plan, a skarżąca ma znaczący wpływ na możliwość realizacji swych uprawnień, wynikających z przeznaczenia jej gruntu w planie. Swym działaniem w oparciu o zapisy art. 9 w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie może przymusić WOSiR do podjęcia niezbędnych działań na jej koszt - art. 22 ust. 1. Ponadto wbrew wywodom skargi może w oparciu o art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wnosić o ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania dla tej instalacji w drodze stosownej uchwały, co mogłoby skłonić WOSiR do oczekiwanego działania, z uwagi na zapisy art. 136 ust. 2 tej ustawy, przewidującego obowiązek odszkodowawczy lub konieczność wykupu nieruchomości. Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut skargi, iż "strefa ochronna przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" nie została wymieniona w § 3 ust. 1 uchwały, jako obowiązujące oznaczenie graficzne, umieszczone na rysunku planu, przez co niewiążący charakter tej linii wykluczał jej stosowanie jako granicy terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie Sądu, trafnie podniósł pełnomocnik organu, iż uchwała ta składająca się z części tekstowej i graficznej stanowi pewną całość i w tym kontekście powinna być interpretowana. To czyniło zbędnym wymienienie w § 3 ust. 1 tej uchwały owej linii. Pokrywa się ona bowiem na przeważającym odcinku z granicą terenów A2.1.U/MW oraz A3.1.UM/W, przylegających do toru łyżwiarskiego [...]. W całości zaś obejmuje część (położoną na terenie objętym tym planem) działki skarżącej o nr. ew. [...]. Sąd I instancji uznał, iż ze względu na jasne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych określenie strefy ochrony w § 8 ust. 7 uchwały, można było zaniechać dodatkowego jej wyznaczania na rysunku planu (jako odrębnej linii) i nadawania jej charakteru obowiązującego oznaczenia graficznego w § 3 ust. 1 uchwały. W uchwale wskazano m. in., iż strefą ochronną objęte są m. in. tereny A2.1.U/MW oraz A3.1.UM/W, przylegające do toru łyżwiarskiego [...]. Zdaniem Sądu I instancji fakt ten pozwala na podzielenie stanowiska pełnomocnika organu, iż nie ma rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu, na którym granice terenów objętych tą strefą są wskazane, zwłaszcza w odniesieniu do działki skarżącej Spółki, a więc w zakresie jej interesu prawnego. Sąd I instancji uznał, iż Rada m. st. Warszawy w zaskarżonej uchwale nie naruszyła przepisów zarówno rangi ustawowej, jak i aktów wykonawczych w odniesieniu do ustaleń dotyczących działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: 1. naruszenie zasad postępowania tj.: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całokształtu norm zawartych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której dotyczyła skarga; - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 151 w zw. z art. 147 §1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy; co miało wpływ na wynik postępowania, 2. oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie; - art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej spółki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie kwestionuje lokalizacji w sąsiedztwie swojej nieruchomości obiektu celu publicznego, w postaci Toru Łyżwiarskiego [...], służącego ogółowi społeczeństwa. Zarzuty Skarżącej dotyczą wyłącznie sposobu uregulowania w planie miejscowym kwestii uciążliwości tego obiektu wobec otoczenia. Skarżąca zauważyła, że uciążliwość ta jest możliwa do usunięcia, co stwierdzono i nakazano w zaskarżonej uchwale. Nakazowi temu nie towarzyszy jednak żaden termin, co czyni go niewykonalnym. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż wbrew ustaleniu Sądu I instancji "podporządkowanie sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości prywatnych", będące następstwem uchwalenia planu, nie dotyczy "funkcji rekreacyjno-sportowej" sąsiedniego obiektu. Sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości prywatnych podporządkowano aktualnemu stanowi zagospodarowania terenu WOSiR, na którym zbiorniki z azotem znalazły się przy granicy z terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dlatego nieuprawniona jest ocena, że zakres ingerencji w prawo własności Skarżącej wynika z uzasadnionych potrzeb celu publicznego. W ocenie skarżącej dla oceny legalności zaskarżonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia okoliczność, że dotyczą inwestycji już istniejącej i przyjętych dla niej rozwiązań technicznych. Przed wejściem w życie tego planu, strefa zagrożenia potencjalnym skażeniem amoniakiem nie istniała. Plan tej strefy nie utrwalił, jako stanu istniejącego, lecz ją wprowadził, jako nową regulację, kształtującą sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiadujących z Torem Łyżwiarskim "[...]". Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w obliczu konieczności zabezpieczenia zabudowy chronionej przed potencjalnym skażeniem substancją niebezpieczną, organy m. st. Warszawy miały kilka możliwości działania, które opisano w skardze, np.: zobowiązać WOSiR do przeniesienia zbiorników w inne miejsce, zgodnie z przepisami o zapobieganiu szkodom w środowisku, bądź nakazać władzom WOSiR ich przeniesienie w określonym terminie, określając w planie miejscowym obecny sposób zagospodarowania terenu B1.1 US jako tymczasowy, bądź utworzyć obszar ograniczonego użytkowania i zobowiązać się w ten sposób do rekompensaty wobec właścicieli nieruchomości objętych ograniczeniami. Wybrano jednak inne rozwiązanie i przepisami planu miejscowego bezterminowo zakazano sąsiadom zagospodarowania ich nieruchomości na cele przewidziane w tym planie. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w świetle przepisów art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że wprowadzenie w planie miejscowym nakazu likwidacji istniejących obiektów wykraczałoby poza ustawową materię planu miejscowego. Sama idea planowania miejscowego związana z kreowaniem "przeznaczenia terenu", zakłada również zmianę tego przeznaczenia, jeśli wynika to z potrzeb i założeń polityki przestrzennej gminy, ładu przestrzennego, a także innych przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż nie można zaaprobować argumentacji Sądu, która uzasadnia legalność planu miejscowego tym, że być może jego przepisy nie regulują wystarczająco jednoznacznie statusu prawnego nieruchomości, ale to nie stanowi o naruszeniu prawa, gdyż przepisy te są jedynie postulatem i zaleceniem. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie można również zaaprobować argumentacji za legalnością zaskarżonych przepisów, odwołującej się do "względów praktycznych", pozwalających na uniknięcie "poniesienia dalszych kosztów związanych ze zmianą owego planu, w tym koniecznością kolejnego wyłożenia planu". Sprowadzenie kontroli sądowej aktów prawa miejscowego do ich oceny wg kryteriów praktycznych i ekonomicznych, które zdały się zaważyć na orzeczeniu w niniejszej sprawie, zaprzecza istocie kontroli legalności. Takie podejście aprobuje niezgodne z prawem działania organów publicznych, wynikające z dążenia do obejścia procedur ustawowych i ułatwienia pracy urzędów. Stoi to w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przywołane przez Sąd przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczą możliwości wniesienia roszczenia o rekompensatę za pogorszenie sposobu korzystania z gruntu oraz regulują tryb tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Jednak potencjalna możliwość ubiegania się przez właściciela nieruchomości o wykup nieruchomości, zamianę lub odszkodowanie za pogorszenie możliwości korzystania z niej, nie wyłącza prawa do zaskarżenia przepisów aktów planowania miejscowego, naruszających interes prawny właściciela nieruchomości do Sądu Administracyjnego. Argument o możliwości ubiegania się o rekompensatę, z powodu objęcia nieruchomości Skarżącej strefą ochrony przed potencjalnym skażeniem amoniakiem, nie powinien przemawiać za legalnością badanych w postępowaniu sądowym przepisów. W odniesieniu do ograniczeń wynikających z opracowania ekofizjograficznego pełnomocnik skarżącej podniósł, że ani Sąd I instancji, ani organ, nie podały przepisów prawa stanowiących podstawę do wprowadzenia tych ograniczeń, jak również do ustalenia odległości zabudowy 100 m. Z analizy rysunku planu natomiast, to jest z przebiegu linii wyznaczającej "strefę ochrony przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" wynika, że została ona usytuowana w różnych odległościach od zbiorników i instalacji. Odległość linii od zbiorników azotu, jest zróżnicowana i nie wszędzie wynosi 100 m. W odniesieniu do zarzutu regulacji przeznaczenia terenów A2.1U/MW i A3.1 U/MW przy pomocy linii nie będącej obowiązującym oznaczeniem graficznym na rysunku planu, pełnomocnik skarżącej podniósł, iż nie można się zgodzić z oceną Sądu, że rysunek należy interpretować w kontekście tekstu uchwały wówczas nie ma między nimi rozbieżności. Podkreślono, że przedmiotem zarzutów skargi nie była kwestia ewentualnej "rozbieżności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu". Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że linia graniczna strefy kształtuje bezpośrednio status prawny nieruchomości, chociaż zgodnie z planem - nie obowiązuje. Skutki prawne tego typu wadliwej regulacji są daleko idące np. w sferze uprawnień odszkodowawczych skarżącej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub przywołanych przez Sąd przepisów o ochronie środowiska. W ocenie Skarżącej, walor normatywny tej linii, będącej granicą strefy kształtującej stan prawny nieruchomości, jest wątpliwy, a zarazem uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż linię strefy zagrożenia poprowadzono bez związku z przytoczonym przez Sąd "zaleceniem" opracowania ekofizjograficznego do Studium, aby strefę zagrożenia ustalić na co najmniej 100 m od obiektu niebezpiecznego. Wskazuje to na dowolność tego oznaczenia, a co najmniej na niejasność zasięgu strefy, czego organ w postępowaniu sądowym nie wyjaśnił, ani nie uzasadnił. W tym kontekście walor normatywny oznaczenia graficznego strefy ma zasadnicze znaczenie. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. polega na wydaniu wyroku bez uwzględnienia najważniejszego materiału dowodowego, jakim jest uchwała Rady m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic S. i S. Sąd orzekł w niniejszej sprawie bez uwzględnienia całokształtu norm zawartych w uchwale, której dotyczyła skarga. Na skutek tego Sąd nie wziął pod uwagę, że plan wprowadza na nieruchomości skarżącej przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, które jednocześnie wyklucza za pomocą przepisu wyrażonego w formie graficznej, nie będącego wiążącym oznaczeniem na rysunku planu. Sąd nie zauważył, że plan, nakazując przeniesienie lub modernizację niebezpiecznej instalacji, bez wprowadzenia terminu wykonania tego obowiązku, spowodował, iż cała konstrukcja przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na terenach A2.1U/MW i A3.1U/MW pozostaje trwale wyłączona z zastosowania. Badając plan, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści załącznika graficznego uchwały, na którym strefa zagrożenia potencjalnym skażeniem została wyznaczona niekonsekwentnie, w różnych odległościach od zbiorników z azotem i tafli lodowiska. Sąd nie uwzględnił, że organy m. st. Warszawy mają na podstawie odrębnych przepisów obowiązki w zakresie usuwania zagrożeń związanych z działalnością miejskich jednostek organizacyjnych. Przepisów planu miejscowego użyto w zastępstwie tamtych regulacji, co doprowadziło do przeniesienia konsekwencji uciążliwości WOSiR na właścicieli sąsiednich nieruchomości przy jednoczesnym pozbawieniu ich możliwości dochodzenia rekompensaty. Plan miejscowy przewiduje bowiem na gruntach Skarżącej przeznaczenie na zabudowę wielorodzinną i usługi, a linia wyznaczająca granicę strefy zakazu tych funkcji nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do błędnej oceny zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady m. st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika organu rozważając przytaczane przez skarżącą argumenty pamiętać należy przede wszystkim, iż celem miejscowego planu jest określenie sposobu zagospodarowania terenów na przyszłość. Nie jest nim natomiast ingerencja w już istniejące zagospodarowanie. Zdaniem pełnomocnika organu poczyniona przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana została prawidłowo, a wydane w sprawie orzeczenie zapadło po uwzględnieniu całokształtu norm zawartych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej niezasadnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 133 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3, oraz art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną spółka podniosła, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę nie uwzględnił całokształtu norm zawartych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wynikający z cytowanego przepisu obowiązek wydania przez sąd wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza wyłącznie zakaz wyjścia poza materiał sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nieuwzględnienia przez sąd całokształtu norm zawartych w uchwale nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom Spółki, opracowanie ekofizjograficzne zawiera wymagania, których uwzględnienie jest niezbędne przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 5, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. W świetle przytoczonych regulacji prawnych przychylić należy się do poglądu Sądu I instancji jak i organu, że zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć – tak jak w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc przywołanie przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku było uzasadnione. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw, bowiem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że co prawda ograniczono prawo własności skarżącej spółki, lecz w sposób dozwolony. Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W tym miejscu wskazać należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia ogólne zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytoczone natomiast regulacje prawne statuują zasadę generalnej właściwości (domniemania kompetencji) gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, tzw. władztwo planistyczne gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 28 i n.). Przepisy te determinują także zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która ma na celu jedynie ocenę, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niesporne bowiem jest, że kwestionowany przez skarżącą Spółkę zapis planu § 8 ust. 7 wyznaczający strefę ochrony przed potencjalnym skażeniem powstał na skutek uwzględnienia w procedurze planistycznej uwag Spółki poprzez wprowadzenie zapisu, iż zakaz zabudowy przestaje obowiązywać w przypadku likwidacji źródła potencjalnego skażenia amoniakiem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku możliwości wprowadzenia w przedmiotowym planie nakazu likwidacji istniejących obiektów, gdyż wykraczałoby to poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu. Bowiem oczywiście niedopuszczalnym jest zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazu wyburzenia istniejących budynków lub ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy. O tym czy budynek ma zostać rozebrany decydować może wyłącznie jego właściciel lub organy administracji w określonych prawem sytuacjach. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą natomiast zmuszać właściciela budynku do wykonania tego rodzaju czynności, gdyż wykraczało by to poza uprawnienia wynikające z tzw. "władztwa planistycznego" Gminy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wskazać należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi stan pozwalający na zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, iż regulacja ta dotyczy sytuacji, w których na danym terenie planowana jest realizacja inwestycji, na ogół celu publicznego. Wobec tego wskazać należy, iż brak podstaw zastosowania przytoczonych przepisów wynika z faktu, iż nie zmieniono zaskarżoną uchwałą sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego jako B1.1US istnieje on w takim samym stanie od kilkudziesięciu lat. Z tego względu stwierdzić należy także brak uprzywilejowania Zarządcy Toru [...], gdyż zabudowa terenu istniejąca od kilkudziesięciu lat nie została również zmieniona. Podkreślić należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów nie można podzielić twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wprowadzone ograniczenia stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i że nie naruszono zasady proporcjonalności. Jak wspomniano wyżej stan zagospodarowania terenów B1.1US na których zlokalizowano Tor Łyżwiarski [...] nie zmienił się od kilkudziesięciu lat i to nie utworzenie "strefy przed potencjalnym skażeniem amoniakiem" uniemożliwiło zabudowę terenów skarżącej, ale sytuacja taka istniała już wcześniej i skarżąca spółka nawet nie starała się o uzyskanie na tym terenie pozwolenia na budowę, gdyż mając na uwadze odległości od zbiorników ciekłego azotu takiego pozwolenia by nie uzyskała. Przyznać należy także za Sądem I instancji racjonalność działania Rady m. st. Warszawy w kwestii zamieszczenia sformułowania, iż "zakaz przestaje obowiązywać w przypadku likwidacji źródła potencjalnego skażenia amoniakiem". Skoro zaskarżona uchwała nie była sprzeczna z prawem zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprze oddalanie skargi jest całkowicie chybiony. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji