IV SA/Po 1058/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 06 grudnia 2002 r. nr II/20/2002 w przedmiocie usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy Krzykosy w dniu 06.12.2002 r., powołując się na art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm. – dalej ustawa) podjęła uchwałę Nr II/20/2002 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Środzie Wielkopolskiej, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. 7 i art. 49 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Środa Wielkopolska (powinno być: Gminy Krzykosy) w przepisach § 1 zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane wyżej przepisy ustawy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1. W uzasadnieniu skargi przytoczono treść § 1 uchwały, wskazując, iż Rada Gminy Krzykosy poprzestała na określeniu miejsc sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży. Tym samym kwestia usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie została określona. Ponadto, określając sposób wyznaczania odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych Rada Gminy wskazała, iż nie może ona być mniejsza niż 50 metrów mierzonych ciągami pieszymi do wejścia do budynku, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Organ Gminy posłużył się pojęciem "ciąg pieszy", które to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada definicji legalnej. Dalej Prokurator podniósł, iż posłużenie się przez Radę Gminy Kleszczewo (powinno być: Krzykosy) określeniem nieprecyzyjnym, skutkować może dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. W skardze przypomniano unormowanie art. 7 Konstytucji (zasada praworządności) i art. 94 Konstytucji (kompetencja organów samorządu terytorialnego do ustanawiania źródeł prawa miejscowego) oraz art. 87 (hierarchia źródeł prawa). W nawiązaniu do tego ostatnio wymienionego przepisu podkreślono, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami rangi ustawy. W związku z tym w skardze wskazano, że swoboda organu ustalającego zasady usytuowania miejsc sprzedaży i usytuowania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy. Ustawodawca jasno wyznaczył cel ustawy, który wynika wprost z jej tytułu. Odnośnie sposobu określenia miejsc sprzedaży uznano, iż organ Gminy winien posługiwać się określeniami ustawowymi, np. z ustawy o drogach publicznych czy Prawa budowlanego. "Określenie "mierzonych ciągami pieszymi" nie spełnia tego wymogu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krzykosy wniosła o jej oddalenie Zdaniem Organu, z tytułu wynika, że uchwała wyczerpuje dyspozycję art. 12 ust. 2 ustawy. Również brak definicji legalnej "ciągu pieszego" nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wobec braku takiej definicji, pojęcie to jest zwyczajowo używane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych względów, niż w niej wskazane. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowanie zawarte w § 1 uchwały Rady Gminy Krzykosy z dnia 06.12 2002 r. Nr II/20/2002 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na zasadzie przewidzianej w art. 147 § 1 P.p.s.a.. W § 1 ust. 1 uchwały określono zakaz usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu sprzedaży od wymienionych obiektów. W § 1 ust. 2 uchwały określono sposób mierzenia odległości ww. punktów sprzedaży od wymienionych obiektów przy użyciu terminu "ciąg pieszy". Przed ustosunkowaniem się do obu zarzutów należy wskazać, iż kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z przytoczonego art. 12 ust. 1 i 2 ustawy (jego systematyki i treściowego powiązania) wynika w sposób wyraźny, że upoważnienie dla rady gminy obejmuje ustalenie, w drodze uchwały, liczby punktów jak i usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia zarówno poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Niezrozumiały jest zatem argument Rady Gminy w odpowiedzi na skargę, iż tytuł uchwały odpowiada zakresowi upoważnienia określonego w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Po pierwsze, tytuł uchwały nie wskazuje, aby odnosiła się ona do punktów sprzedaży alkoholu spożywanego poza lokalem. Nadto, co ważniejsze, tytuł uchwały czy innego źródła prawa nie kreuje norm prawnych, tylko przepisy stanowiące treść danego aktu. Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż niesporne jest, że w § 1 ust. 1 uchwały mowa tylko o punktach sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia na miejscu. Zatem, organ uchwałodawczy Gminy nie wyczerpał zakresu upoważnienia określonego w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy ( w tym miejscu Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, iż Rada Gminy Krzykosy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego). Należy dodać, iż upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy dotyczy istotnych z punktu widzenia celu ustawy treści. Cele te wskazane są już w samym tytule ustawy: "wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi", a także w jej preambule oraz art. 1 i art. 2. Uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych gmina nie ma zatem swobody ani w wyborze zakresu regulacji, ani tworzenia norm prawnych ustalających przedmiotowe zasady. Swobodę tą ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych jak wskazano wyżej. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa." (zob. wyrok WSA z 16.11.2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09; LEX nr 584140). Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Pominięcie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie tylko nie wyczerpuje delegacji ustawowej, ale i stoi w sprzeczności z zadaniami gminy, stąd § 1 ust. 1 uchwały uznać należało za istotnie naruszający prawo. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Prokuratora, iż upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Równocześnie Sąd nie podziela poglądu, że § 1 ust. 2 uchwały jest tak sformułowany, iż nie zapewnia jednolitego stosowania prawa przez to, że posługuje się sformułowaniem "ciąg pieszy". Analiza wskazanego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że kwestionowane określenie oceniać należy jako dostatecznie ostre i nienastręczające istotnych trudności interpretacyjnych na gruncie reguł znaczeniowych polskiego języka ogólnego. Odnośnie zakwestionowanego w skardze sformułowania "ciąg komunikacyjny" wskazać należy, że na temat tego zwrotu wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 858/10. Sąd ten w przekonujący sposób wyjaśnił, iż pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. We wskazanym orzeczeniu słusznie zwrócono uwagę, że pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm. – dalej udp). W braku definicji legalnej, należało się odwołać - jak trafnie podniósł Sąd - do powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie natomiast z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". Zwrócono przy tym uwagę na celowość zastosowania przy wyjaśnianiu treści wyrażenia "ciąg komunikacyjny" określeń użytych przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" - oznaczająca zgodnie z art. 2¹ pkt 1 tej ustawy obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Nawiązując do argumentacji skargi, co do zasadności przyjęcia dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektami o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, Sąd zwraca uwagę, że na terenach gmin istnieją częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach, których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 udp. Z tego względu, sugestia Prokuratora, iż jako przykład prawidłowej metody ustalania odległości wskazać można pomiar dokonywany wzdłuż osi dróg publicznych, nie wydaje się zasługiwać na uwzględnienie. W tym kontekście użyte w zaskarżonej uchwale pojęcie "ciągu komunikacyjnego" wydaje się być bardziej elastyczne i uniwersalne, a zarazem - w ocenie Sądu - dostatecznie jasne na potrzeby ustalania dopuszczalnych lokalizacji miejsc sprzedaży (podawania) alkoholu. W świetle powyższego stanąć należało na stanowisku, iż pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w rozpoznawanej sprawie należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Podsumowując powyższe, Sąd nie stwierdza, aby § 1 ust. 2 uchwały istotnie naruszał prawo, choć nie jest zredagowany w sposób w pełni prawidłowy, także pod względem stylistycznym. W tej ostatniej kwestii Sąd stoi jednak na stanowisku, że niejasność przepisu może uzasadniać jego niezgodność z ustawą lub Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności poprzez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające. Przeprowadzona w taki sposób kontrola legalności aktu prawa miejscowego musi również uwzględniać, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa (por. wyrok TK z dnia 03 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90, wyrok TK z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148). Mimo powyższego stanowiska Sąd za konieczne uznał stwierdzenie nieważności także § 1 ust. 2 uchwały, a to dlatego, iż usunięcie z obrotu § 1 ust. 1 uchwały czyni bezprzedmiotowym kolejny ustęp tego paragrafu. Ten sam argument zadecydował o stwierdzeniu nieważności pozostałych paragrafów uchwały, tj. § 2 i § 3. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.