IV SA/Gl 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), nie stwierdził u J.M. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że jej wydanie nastąpiło na podstawie orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u J.M. choroby zawodowej. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie z dnia [...] r.), jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) potwierdzając znaczny niedosłuch odbiorczy o cechach lokalizacji ślimakowej (w pierwszym orzeczeniu – UP – 70 dB, UL – 72 dB a w drugim UP – 65 dB, UL – 58 dB) nie stwierdziły rozpoznania u zainteresowanego choroby zawodowej, wskazując na ustanie narażenia zawodowego w 1991 r. Jednocześnie lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. wskazali, iż dostarczona przez stronę dokumentacja badań profilaktycznych narządu słuchu z okresu narażenia, tj. audiogram z dnia [...] r. określa przesunięcie progu słuchu dla UP 59 dB, dla UL 38 dB, które jednakże zgodnie z obowiązującymi przepisami nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. wyjaśniono, że w okresie zakończenia pracy tj. [...] r. wykonano badanie audiometryczne, w którym średnie ubytki słuchu wynosiły UP 58 dB, UL 38 dB. Tym samym obserwowane skutki narażenia zawodowego nie upoważniały do rozpoznania choroby zawodowej. Obserwowana od tego czasu progresja niedosłuchu nie jest przyczynowo związana z narażeniem zawodowym. Na skutek odwołania J.M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 64/08, uchylającym powyższą decyzję PWIS w K. wskazał na konieczność zwrócenia się do IMPiZŚ w S. o wydanie orzeczenia lekarskiego celem wypowiedzenia się co do etiologii rozpoznanego u J.M. niedosłuchu odbiorczego o cechach lokalizacji ślimakowej z ubytkami słuchu dla UP – 65 dB, dla UL – 59 dB. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie z dnia [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia u J.M. choroby zawodowej. Organ ustalił, że J.M. pracował w latach 1966-1985 w A Sp. z o.o. w M. jako kierowca samochodu ciężarowego i autobusu oraz w latach 1966-1991 w B S.A. jako ślusarz remontowy w oddziale przędzalni klasycznej, gdzie był eksponowany na hałas o poziomach przekraczających normy higieniczne i wpływający negatywnie na narząd słuchu. W rezultacie uznano, iż strona w okresie swojej aktywności zawodowej w latach 1966-1991 pracowała w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. J.M. był badany zgodnie z przepisami rozp. RM z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]) i w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]). Lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych (I i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u badanego istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Rozpoznany u niego niedosłuch – zdaniem lekarzy orzeczników WOMP oraz IMPiZŚ w S. nie upoważnia zgodnie z obowiązującymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi do uznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż zgodnie z § 2 pkt 2 rozp. RM z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, w którym podano okres dwuletni upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego – fakt ustania w 1991 r. narażenia na hałas stwarzający ryzyko zawodowego uszkodzenia narządu słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych z tego rozporządzenia, gdyż zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej nie nastąpiło w okresie zatrudnienia. Jednocześnie J.M., zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2007 r. został zbadany na podstawie przepisów rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. dot. chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie lekarze specjaliści, po wielokrotnym monitowaniu, w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...] w dalszym ciągu nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Uzasadniając orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej lekarze specjaliści IMPiZŚ w S. stwierdzili, iż w przypadku J.M. w okresie zakończenia zatrudnienia w hałasie, czyli w momencie określania wielkości uszkodzenia słuchu, które mogło być spowodowane warunkami pracy nie obserwowano skutków uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej – zgodnie z rozporządzeniem RM z 30 lipca 2002 r. oraz rozporządzeniem RM z dnia 30 czerwca 2009 r., gdyż ubytki słuchu były zbyt małe. Powołano się na wyniki audiometrii tonalnej z dnia [...] r., według których średnie ubytki słuchu wyniosły wówczas w UP – 58 dB i w UL – 38 dB. Natomiast w kolejnych latach 2007, 2008, gdy strona już nie pracowała doszło do znacznego pogorszenia słuchu pomimo braku działania czynnika zawodowego. Wyklucza to zawodową etiologię niedosłuchu, gdyż w przypadku tego schorzenia nie dochodzi do dalszej progresji w okresie po zakończeniu ekspozycji. Jako prawdopodobne czynniki wpływające na stan słuchu J. M. wskazano schorzenia neurologiczne i internistyczne wpływające na powstanie zmian naczyniowych w mikrokrążeniu w obrębie ucha wewnętrznego, z powodu których leczy się od wielu lat. W ocenie lekarzy nie można jednoznacznie wskazać jednego czynnika etiologicznego. J.M. w piśmie z dnia [...] r. wniósł zastrzeżenia do orzeczeń lekarskich. Dołączył kopie audiogramów wykonanych w latach 1990-2006 informując, że "...w roku 1991, tj. w czasie gdy ustało moje narażenie, ubytek mojego słuchu był znacznie większy niż w roku 1990...". Nadto domagał się wydania opinii w jego sprawie przez jednostkę medyczną spoza województwa [...]. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż dołączone kserokopie audiogramów wykonanych przez placówkę nieupoważnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych – nie mogą stanowić dowodu w sprawie o uznanie choroby zawodowej. Nadto stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. uchylającym decyzję PWIS w K. z dnia [...] r. w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u J.M. wskazano organowi inspekcji sanitarnej konieczność zwrócenia się do Instytutu Medycyny Pracy w S.o wydanie orzeczenia lekarskiego celem wypowiedzenia się co do etiologii rozpoznawanego u strony schorzenia. Tym samym skład orzekający Sądu nie wskazał na konieczność przeprowadzenia badań w IMP w Ł. uznając, że wydane do tej pory orzeczenia lekarskie WOMP i IMPiZŚ w S. wyczerpują dwustopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany przepisami. Ostatecznie organ po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek medycznych I i II stopnia (WOMP i IMPiZŚ w S.) nie uwzględnił odwołania J.M. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. J.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. Skarżący argumentował, że wydane orzeczenia lekarskie są niedokładne i nie opierają się na aktualnym stanie wiedzy medycznej. Nie wskazują nadto innych przyczyn, które mogły mieć wpływ na pogorszenie się jego stanu zdrowia w zakresie niedosłuchu. Bezsprzecznie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy jego środowiskiem pracy, a zaistniałą chorobą. J.M. podkreślił, że zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu albo braku rozpoznania choroby zawodowej, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Skarżący powołując się na treść tego przepisu zarzucił Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie prawa, gdyż nie uwzględnił on dostarczonych mu pismem z dnia 2 marca 2011 r. dowodów w postaci audiogramów, które potwierdzając, że w roku 1991 (gdy ustało jego zatrudnienie) ubytek słuchu był znacznie większy niż w roku 1990. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem obecnie kontrolowana decyzja administracyjna także nie spełnia wymogów legalności. W pierwszej kolejności należy się odnieść do wskazań poprzedniego wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. wydanego w tej sprawie, w kontekście nowego stanu prawnego, wywołanego nowelizacją Kodeksu pracy z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Konieczność stosowania przepisów tego rozporządzenia w niniejszej sprawie wynika z jego § 11, który jednocześnie uznaje za skuteczne dotychczas dokonane czynności. W stosunku do poprzedniego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., na bazie którego zapadł poprzedni wyrok, nastąpiła istotna zmiana polegająca na tym, że art. 237 § 1 pkt 4 Kp upoważnił Radę Ministrów do określenia okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Stosując się do tej delegacji ustawowej w załączniku do nowego rozporządzenia wraz z wykazem chorób zawodowych wskazano ów okres, który w przypadku choroby słuchu oznaczono na 2 lata. Ta nowa regulacja prawna powoduje, że przestała być wiążąca ocena prawna poprzedniego wyroku, według której kwestia czasu ustania zatrudnienia oraz wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych w okresie narażenia zawodowego lub do dwóch lat od jego ustania, nie ma zastosowania do oceny zawodowej etiologii schorzenia. Natomiast całkowicie aktualne i wiążące (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) pozostały te wskazania wymienionego wyroku, które dotyczyły konieczności uzyskania prawidłowego orzeczenia lekarskiego oraz poddania zebranego materiału dowodowego stosownej ocenie. W tym ostatnim zakresie zaskarżona decyzja nie może być zaakceptowana. Z naruszeniem art. 80 kpa organ odwoławczy nie poddał zgromadzonych dowodów należnej ocenie. W szczególności bezkrytycznie przyjęto ustalenia sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich, mimo że budzą one istotne wątpliwości. Właściwie organ przytoczył jedynie treść tych orzeczeń, a całość materiału dowodowego skwitował ogólnikowymi sformułowaniami. W zasadniczym dla sprawy aspekcie także i one rodzą zastrzeżenia. Chodzi mianowicie o to, czy wymagany dla stwierdzenia choroby zawodowej poziom niedosłuchu występował w sposób udokumentowany u skarżącego już w okresie jego zatrudniania lub w okresie 2 lat po ustaniu narażenia zawodowego. Na tą okoliczność skarżący przedłożył dokumentację medyczną twierdząc, że wykazuje ona znacznie wyższy poziom ubytku słuchu w roku ustania zatrudniania niż w 1990 r., który wskazują orzeczenia lekarskie. Organ odwoławczy stwierdził, że dołączone przez skarżącego audiogramy są wykonane przez placówkę nie upoważnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych i nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Jednocześnie jednak podziela ustalenia zawarte w orzeczeniach lekarskich, które również opierają się na badaniach audiometrycznych. Zauważyć przy tym należy, że w swoich orzeczeniach [...] Instytut wskazuje dwie różne daty tych badań. W orzeczeniu z dnia [...] r. podana jest data [...] r., taka sama jak w orzeczeniu placówki medycznej pierwszego stopnia z dnia [...] r. Natomiast w orzeczeniu Instytutu z dnia [...] r. wskazane jest badanie audiometryczne z dnia [...] r. Ani w orzeczeniach lekarskich ani w zaskarżonej decyzji ta rozbieżność nie jest wyjaśniona. Nie wiadomo więc, czy przy każdym orzekaniu Instytut opierał się na wynikach różnych badań czy też jedna z podanych dat jest błędna. W tym pierwszym przypadku należałoby wyjaśnić powód, dla którego przy kolejnym orzekaniu bazowano na wynikach różnych badań. Natomiast w przypadku pomyłki zachodzi wątpliwość, czy wskazane badanie z dnia [...] r. nie jest tym samym, z którego audiogram przedłożył skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W takim razie stanowisko organu odwoławczego byłoby wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony pozbawia on bowiem mocy dowodowej audiogramy przedłożone przez skarżącego, a z drugiej – akceptuje ustalenia placówek medycznych opartych na jednym z tych audiogramów. O ile zachodzi tożsamość wskazanych badań, to nie można byłoby też odeprzeć zarzutu skarżącego, że wyniki badań były traktowane wybiórczo, skoro w toku dotychczasowego postępowania nie odniesiono się do tego samego rodzaju innych badań przeprowadzonych w okresie lat 1990-1993, a więc istotnym z punktu widzenia normatywnych przesłanek rozpoznania i stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej. Okoliczności te organ odwoławczy powinien był wyjaśnić przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia. W szczególności w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. należało się zwrócić do Instytutu o dodatkowe uzasadnienie jego orzeczenia w powyższym zakresie. Wprawdzie przepis ten literalnie kierowany jest tylko do powiatowego inspektora sanitarnego, jednakowoż w obowiązującej procedurze administracyjnej, której rozporządzenie nie wyłącza, organ II instancji ma również uprawnienia organu rozpatrującego sprawę merytorycznie, a zatem może uzupełniać materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Podstawę prawną do takiego działanie daje także art. 136 kpa. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie wydawane przez jednostki uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych mają charakter dowodu w rozumieniu art. 75, w zw. z art. 84 § 1 kpa i podlegają ocenie stosownie do art. 80 kpa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 242/11). Orzeczenie lekarskie musi więc w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości, z ustosunkowaniem się do całej dokumentacji medycznej. Tego wymogu nie spełnia ostatnio wydane orzeczenie przez Instytut, mimo, że wydał je po upływie 2 lat od skierowania do niego sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona, w związku z czym musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jak już wskazano konieczne jest zwrócenie się do [...] Instytutu o uzupełnienie uzasadniania jego ostatniego orzeczenia przez odniesienie się do poruszonych wyżej kwestii. Można je sprecyzować w ten sposób, że w szczególności chodzi o jednoznaczne stanowisko, czy w okresie pracy zawodowej skarżącego, która odbywała się bezspornie w narażeniu na hałas, lub w okresie dwóch lat od zakończenia tej pracy, wystąpiły udokumentowane objawy chorobowe odpowiadające charakterystyce choroby zawodowej ujętej w pozycji 21 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2009 r. Stanowisko to winno być szczegółowo uzasadnione, z podaniem dokumentacji medycznej, na której oparto określone wnioski diagnostyczne oraz ewentualnym wyjaśnieniem, dlaczego i które wyniki badań nie zostały uwzględnione. W ramach przysługujących organowi sanitarnemu kompetencji może on także podjąć inne czynności niezbędne dla uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy we wskazanym kierunku organ podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono, jak w sentencji. SW