II SA/Wa 2752/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...] w dniu [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 223 ust 1, 4, 7 10 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował R. P. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W dniu [...] lutego 2011 r. R. P. wniósł odwołanie od powyższego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako: k.p.a. utrzymał w mocy akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Stąd też akt mianowania funkcjonariusza z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ wywodził przy tym, iż zgodnie z treścią art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis powołanego artykułu będzie miał zastosowanie również w sytuacji braku pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził zatem, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie mianowania, organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zatem zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust 2-6 ustawy było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady praworządności i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w piśmie SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz pisemnym poleceniu S.C./0681/293/09/16499; wydanie decyzji administracyjnej bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego, odnoszącego się m.in. do zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i wbrew obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto zarzucił naruszenie normy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w odniesieniu do pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo skarżący podniósł także naruszenie przez organ art. 138 § 1 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zatem wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga R. P. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzona orzecznictwem sądowym (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, publ. OSN Izba Pracy z 2010 r. nr 23-24, poz. 279; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1813/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: II SAB/Wa 164/10 z dnia 30 września 2010 r. oraz II SAB/Wa 175/10 z dnia 10 listopada 2010 r. publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) zasada kontroli przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zakresie prawidłowości przypisania danego funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej zakłada stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wykonywania tej kontroli. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. W niniejszej sprawie R. P. odwołanie od aktu mianowania wniósł po upływie ponad roku od dnia doręczenia mu tego aktu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że akt mianowania doręczono skarżącemu w dniu 30 listopada 2009 r., natomiast odwołanie do organu wyższego stopnia skarżący wniósł w dniu 14 lutego 2011. Skarżący miał świadomość uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ wraz z odwołaniem wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że na uchybienie terminu do wniesienia odwołanianie ma wpływu fakt, że bezpośrednio po otrzymaniu aktu mianowania skarżący złożył pozew do sądu powszechnego o ustalenie treści aktu mianowania, a sąd pozew ten odrzucił. Okoliczność ta miałaby natomiast znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu wskazując jedynie, że strona nie została w akcie mianowania w żaden sposób pouczona o przysługujących jej środkach zaskarżenia, dlatego też nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu stanowisko organu, że w niniejszej sprawie skarżący skutecznie złożył odwołanie od aktu mianowania, jest błędne. Skarżący uchybił bowiem terminowi do złożenia odwołania, a twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten ustanawia czternastodniowy termin do złożenia odwołania, który nie podlega ani wydłużeniu, ani skróceniu, może być on natomiast przywrócony na wniosek strony w trybie określonym w art. 58 i 59 k.p.a. Zatem ustawodawca nie przyznał organowi kompetencji do przywrócenia uchybionego terminu z urzędu, ani też nie dał mu możliwości "zakwalifikowania" czynności dokonanej z uchybieniem powyższego terminu, jako czynności dokonanej w terminie. Działanie takie mogłoby bowiem skutkować naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Należy zgodzić się z organem, że brak pouczenia w akcie mianowania nie może szkodzić stronie, należy jednak wyjaśnić, że przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nie wyjątek od reguły wskazanej w art. 129 § 2 k.p.a., wskazujący inny termin do wniesienia odwołania w przypadku błędnego pouczenia lub jego braku. Reasumując, obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ obowiązku tego zaniechał, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w rezultacie Szef Służby Celnej rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe uchybienia organu, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi, ani oceniać w tym kontekście decyzji. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku R. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero w następstwie pozytywnego rozstrzygnięcia ww. wniosku organ będzie mógł rozpoznać odwołanie od aktu mianowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.