I SA/Gl 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie kpa), utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie odmowy umorzenia W.W. należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika za okres od sierpnia 2000 roku do lipca 2007 roku w łącznej wysokości [...] zł. (w tym na : ubezpieczenia społeczne za okres 08/2000-10/2002, 08/2005, 06/2006,10/2006, 07/2007, składki [...] zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2000-10/2002, 05/2005 składki [...] zł; odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł, naliczone na dzień 12.08.2009 r.). W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS-u w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W dniu 12.08.2009 r. do Oddziału ZUS-u w C. wpłynął wniosek pełnomocnika W. W. o: umorzenie należności z tytułu zaległych składek powstałych w związku z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą, ustalenie salda należności wg stanu na 08.2009r., udzielenie pomocy de minimis, pomocy publicznej państwa zobowiązanej, o nie podejmowanie działań egzekucyjnych wobec zobowiązanej do czasu zakończenia procedury umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją firmy, utratą płynności finansowej firmy i rodziny. Strona we wniosku wskazała także na fakt spełniania przez nią kryteriów z art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy publicznej państwa, pomocy de minimis, tj." przywrócenie przedsiębiorcy długookresowej zdolności do konkurowania na rynku". Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla Z.S. . Pismem z dnia 13.08.2009 r. ZUS Oddział w C. wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia oświadczenia płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej pod rygorem pozostawienia wniosku z dnia 12.08.2009 r. bez rozpoznania. Zwrócono się również o wypełnienie załącznika do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz oświadczenia płatnika o prowadzonej działalności. W dniu 21.08.2009 r. pełnomocnik dostarczył ZUS Oddział w C. następujące dokumenty: rachunki dotyczące regulowania należności z tytułu czynszu, gazu; pismo z dnia 23.03.2009 r. A Sp. z o.o. w R..; kserokopię zaświadczenia z 8.11.2004 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanego przez Prezydenta Miasta R., zaświadczenie z 30.05.2003 r. o numerze identyfikacyjnym REGON wydanego przez Urząd Statystyczny w K. , załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek; oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej; oświadczenie płatnika o prowadzonej działalności. ZUS w wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę oraz dowody uzyskane przez organ w toku postępowania, stwierdził, iż : działalność gospodarcza od dnia 15.05.1990 r. jest nadal przez stronę prowadzona; prowadzi ona dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem M. W. , gdzie miesięczny dochód z tytułu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł netto, i gdzie nie przedłożono dokumentu potwierdzającego stan faktyczny, a stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego wynoszą ok. [...] zł, na które składają się wydatki z tytułu zakupu żywności, opłat z tytułu czynszu, energii elektrycznej, wody, gazu, zakupu środków czystości, lekarstw oraz z tytułu innych wydatków. ZUS stwierdził ponadto, iż jak wynika z informacji z załącznika do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 18.08.2009 r. - dochód netto po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków gospodarstwa domowego wynosi - [...] zł. Zgodnie zaś z informacjami uzyskanymi 24.09.2009 r. z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców strona posiada samochód ciężarowy Ford Transit 100L z 1999 r., Ford Transit Furgon z 1990 r., nie korzysta z pomocy społecznej a postanowieniem z [...] r. Dyrektor Oddziału umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego, ponieważ deklaracje rozliczeniowe za okres od 01/2000 do 08/2002 nie zawierały pouczeń, iż stanowią podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia. W tak ustalonym stanie fatycznym sprawy ZUS decyzją z [...] r. wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności- zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Powołując przypadki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy organ stwierdził, iż w rozpoznawanej brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Organ podkreślił, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż w sprawie nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w zapisie art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza jest nadal prowadzona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Zaś umorzenie w dniu 15.10.2009 r. postępowania egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego prowadzone przez Dyrektora Oddziału było spowodowane brakiem pouczenia w składanych przez W. W. deklaracjach rozliczeniowych za okres 01/2000 - 08/2000, iż stanowią one podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia , co oznacza, iż nie można uznać, iż wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy . Organ zauważył jednocześnie, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady zaś umarzania należności z tytułu składek na podstawie zapisów art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl uregulowań ww. rozporządzenia umorzenie należności może nastąpić w sytuacjach gdy: 1. opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. 2. opłacenie składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia przedsiębiorcy uzyskiwanie dochodu i opłacanie składek. Zakład oceniając w tym zakresie złożony wniosek biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż W. W. nie wykazała, że ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną uregulowanie ww. należności w dłuższym okresie czasu pociągałoby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej męża. Nie przedłożono bowiem żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego. Ponadto uzyskiwane są dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, które pozwalają na spłatę zobowiązania. W tym stanie rzeczy zdaniem Oddziału spłata zadłużenia w ramach układu ratalnego będzie realnym rozwiązaniem. Wskazano także, iż ponadto odmowa umorzenia odsetek za zwłokę uzasadniona jest, m. in.: koniecznością zachowania zasady równego traktowania wszystkich płatników składek; ochroną interesu ubezpieczonych, w tym zapewnieniu przekazania do właściwych funduszy części składek wraz z odsetkami za zwłokę, a wymogiem konieczności rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę. Wyjaśniono ponadto charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji , akcentując przy tym, iż zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub, które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, które to w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż spłata zaległości spowoduje pozbawienie jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zarzuciła nie rozpoznanie wniosku w zakresie przyznania prawa pomocy publicznej państwa, pomocy de minimis. Zakwestionowała także stanowisko Zakładu, iż nie udokumentowała trudnej sytuacji w jakiej obecnie się znajduje. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku ZUS Oddział w C. wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu tejże decyzji podniesiono, iż organ poprzednio rozpoznający wniosek prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Działalność gospodarcza jest nadal przez stronę prowadzona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Za prawidłowe uznano stwierdzenie, iż umorzenie przez Dyrektora Oddziału w dniu 15.10.2009 r. postępowania egzekucyjnego prowadzonego do rachunku bankowego strony, które spowodowane było brakiem pouczenia w składanych przez W. W. deklaracjach rozliczeniowych za okres 01/2000 – 08/2000, iż stanowią one podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia – nie może być uznane za wystąpienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5. Stwierdzono także, iż w niniejszej sprawie z przyczyn oczywistych nie mają zastosowania przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4, 4a . Przywołując regulacje z art. 28 ust. 3a ustawy stwierdzono, iż pomimo braku całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia należności te mogą być jednak umarzane, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Wskazano, iż zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przytaczając treść § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny ZUS Oddział w C. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż W. W. nie wykazała, że względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej. Wskazano iż prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem M. W. , gdzie średni miesięczny dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł. Jak wynika z informacji zawartych w załączniku do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek – dochód netto na 1 osobę po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków gospodarstwa domowego wynosi ok. [...] zł. Ponadto nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a Zakład we własnym zakresie ustalił jedynie, że strona nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Podniesiono, iż ZUS nie wymaga jednorazowego uregulowania posiadanego zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi do dnia wpłaty włącznie. Istnieje bowiem możliwość porozumienia co ratalnej spłaty należności w dłuższym okresie czasu, dostosowanej do aktualnych możliwości płatniczych strony . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzuciła ZUS Oddział w C. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 156,art. 136 , art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Postawiła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazała na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez dwukrotne wydanie decyzji przez ten sam ZUS Oddział w C. jak i brak pełnych ustaleń na okoliczność aktualnego stanu finansowego strony, przy błędnej ocenie przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Zaakcentowała całkowity brak możliwości spłaty należnych zaległych składek wobec ZUS z uwagi na niski poziom dochodów. Podniosła, iż osiągane dochody są tak niewielkie, iż nie wystarczają nawet na zakup lekarstw. Podniosła także, iż ZUS nie prawidłowo rozpoznał wniosek strony gdyż pominął go w aspekcie przyznania pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS-u wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wszystkie argumenty zarówno faktyczne jak i prawne na jego poparcie. Wyrokiem z dnia 25 października 2010 roku, sygn. akt III SA/GL 1304/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził naruszenie przez ZUS przepisów prawa procesowego w tym, w szczególności art. 77 i art. 80 k.p.a. Podkreślił, że "w toku ponownie przeprowadzonego postępowania obowiązkiem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej". Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie odmowy umorzenia W.W. należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika za okres od sierpnia 2000 roku do lipca 2007 roku w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż p. W. nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił, że wnioskodawczyni pomimo wielokrotnych wezwań nie dostarczyła żadnych dokumentów dotyczących wysokości jej dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, jak również informacji dotyczących wielkości wydatków ponoszonych na gospodarstwo domowe. Podkreślił również, iż "starał się zebrać materiał dowodowy w powyższej sprawie w sposób wyczerpujący, jednakże nie może sam za płatnika dostarczyć dokumentów przedstawiających sytuację jego gospodarstwa domowego". W dalszej części uzasadnienia decyzji ZUS ustosunkował się do prośby pełnomocnika "o zastosowanie wobec płatnika regulacji unormowanych ustawą z dnia 30.04. 2004 r. o postępowaniu dotyczącym pomocy publicznej. Stwierdził, że ewentualne umorzenie zaległości na koncie W. W. nie będzie stanowiło pomocy publicznej oraz pomocy de mininis" ponieważ działalność gospodarcza wnioskodawczyni nie narusza konkurencyjności na rynkach europejskich. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje ZUS do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnacje Zakładu w całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej sytuacji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, a takich okoliczności p. W. w rozpatrywanej sprawie nie wykazała. Wskazał także, ze działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko i nie można z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji) zobowiązana zarzuciła ZUS Oddział w C. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 i art. 156 § 1 K.p.a. Podniosła, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS nie wzywał jej do dostarczenia jakichkolwiek dowodów dotyczących wysokości uzyskiwanych dochodów czy też ponoszonych wydatków. Podniosła także, iż ponownie ZUS nie prawidłowo rozpoznał jej wniosek, gdyż pominął go w aspekcie przyznania pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS-u wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wszystkie argumenty zarówno faktyczne jak i prawne na jego poparcie. W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2012 roku W.W. podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte w skardze z dnia 11 maja 2011 roku i podkreśliła, że ZUS w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tych zarzutów, a ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów prawa oraz wskazania okoliczności, których zaistnienie mogłoby spowodować umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ), dalej uppsa. Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ZUS – u z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Istotną okolicznością w badanej sprawie jest fakt, że sprawa była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1304/10 uchylił poprzednią decyzję ZUS – u z dnia [...] r., nr [...]. Uchylając w/w decyzję, Sąd podniósł w uzasadnieniu wyroku m.in., że "określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak zasadnie wskazał Zakład, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzić trzeba, iż prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy wynikających z uprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. ZUS przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej decyzji zauważyć trzeba, iż po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy ZUS stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń. Stwierdził także, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia i przywołał regulacje z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne . Uzasadniając w tym zakresie odmowne rozstrzygnięcie ZUS stwierdził, iż odmowa umorzenia zaległych składek jest zasadna z tej przyczyny, iż W. W. nie wykazała " że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych Pani gospodarstwa domowego". I w tym zakresie podał m.in. jako jeden z argumentów okoliczność iż " prowadzi Pani dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem – M. W. . Pani średni miesięczny dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł. Zgodnie z informacjami zawartymi w załączniku do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek - dochód netto na 1 osobę po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków Pani gospodarstwa domowego wynosi ok. [...] zł". Wskazał też, iż ponadto nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego . Sąd po analizie spornej decyzji jak i analizie materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę z dnia 23 kwietnia 2010r. stwierdza, iż nie podziela twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę co do legalności spornej decyzji. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż w nadesłanych aktach brak jest dowodu, z którego wynikałoby, jak ZUS stwierdził w spornej decyzji, iż dochód jaki W. W. uzyskuje netto stanowi kwotę [...] zł. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek , sporządzony przez stronę skarżącą, jednak wynika z niego, iż strona przy dochodzie netto [...] zł, stałe miesięczne wydatki ponosi w kwocie [...] zł; co oznacza, iż tak naprawdę nie osiąga, jak twierdzi ZUS, dochodu netto po uwzględnieniu wszystkich miesięcznych wydatków w kwocie [...] zł. Wprost przeciwnie, dochód jaki osiąga nie starcza na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania, co powoduje, iż strona korzysta z pomocy finansowej innych osób by opłacić wydatki związane z bieżącym utrzymaniem. Stwierdzenie zatem w aktach braku dowodu, na który organ się powołuje, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd istnienia dokumentu, z którego wynika, iż strona po opłaceniu wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem nie uzyskuje wolnych środków w skali miesiąca, a zatem i podnoszonego przez Zakład dochodu w wysokości [...] zł, w konsekwencji oznacza, iż nie można uznać by ocena przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności uwzględniając treść regulacji "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" dokonana przez ZUS była właściwą oceną materiału dowodowego, znajdującą potwierdzenie w dowodach zebranych w aktach administracyjnych. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez Zakład, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć też trzeba, iż dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem orzekającego Sądu organ nie wywiązał się jednak ze swoich obowiązków przestrzegania procedury w zakresie określonym w art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Regulacja ta oznacza bowiem, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może zatem pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Konsekwencją dopiero wyczerpującego rozpatrzenia, to jest w sposób wymagany art. 77 K.p.a. materiału dowodowego zebranego w sprawie może być prawidłowa ocena dowodów zebranych w aktach sprawy, nie wykraczającą poza dowolną ich ocenę. W tym miejscu zauważyć należy, iż uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Jednak zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155). Ocena ta musi być przeprowadzona następująco. W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, po trzecie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Skoro w niniejszej sprawie ZUS Oddział w C. pominął wspomniany wyżej załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (vide k-19 akt adminstracyjnych) stanowiący jeden z dowodów obrazujący sytuację materialno- finansową strony ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek, tym samym uznać należy, iż co najmniej przedwczesną jest ocena Zakładu o braku istnienia przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, w tym w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 to jest "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". W tym miejscu nadmienić trzeba, iż wystarczające jest spełnienie chociażby jednej z przesłanek w/w rozporządzenia by organ miał możliwość skorzystania z przyznanej mu ustawowo swobody wyboru rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest jednak odstąpienie od przeprowadzenia zgodnego z prawem zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego z powołaniem się na przyznane organowi prawo stosowania instytucji uznania administracyjnego, jak uczyniono to w kontrolowanej sprawie. Kontrolując sporną decyzję Sąd nie dopatrzył się natomiast uchybień ze strony Zakładu w zakresie oceny nie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. ZUS wskazując ustawowe przypadki zachodzenia całkowitej nieściągalności w sposób wystarczający wykazał na tle stanu faktycznego istniejącego w sprawie, iż takowa nieściągalność nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku. Sąd ocenę prawną Zakładu na tle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie podziela. Powyższe nie oznacza jednak, iż sporna decyzja jest prawidłowa i może ostać się w obrocie prawnym. Skoro bowiem kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzono naruszenie powyżej wymienionych przepisów prawa procesowego w tym, w szczególności art. 77, art. 80 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; to tym samym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. Zasadnym jest także zarzut podniesiony w skardze pominięcia przez Zakład wniosku strony o zastosowanie wobec niej regulacji unormowanych ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i przyznanie jej pomocy de minimis. Jak bowiem wynika zarówno z pisma z 11.08.2009r., w którym strona w sposób jednoznaczny wnioskowała o udzielenie pomocy de minimis wskazując, iż spełnia kryteria z art. 2 pkt 6 ustawy z 30.04. 2004r. w ramach kryteriów " przywrócenia przedsiębiorcy długookresowej zdolności do konkurowania" jak i z pisma z 12.12.2009r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskowano o przyznanie stronie pomocy de minimis. Braki w tym względzie w zakresie rozpoznania w pełnym zakresie wniosku strony stanowią o naruszeniu przez ZUS art. 104 K.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Powyższe uchybienie co do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, której granice zakreślone zostały w/w wnioskami strony zostanie naprawione przez ZUS, który ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony w podnoszonym przez nią zakresie dotyczącym jej udzielenia pomocy de minimis". Konkludując, Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy "dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej". W świetle zacytowanego fragmentu wyroku, należy stwierdzić, że organ w ogóle nie zastosował się do zawartych w nim dyrektyw. Wniosek taki uprawniony jest przede wszystkim z tej przyczyny, że ZUS – ponownie rozpatrując wniosek o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, mimo zaleceń Sądu, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. W aktach sprawy nadesłanych do Sądu, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2010 roku (k. 20) znajduje się : - notatka radcy prawnego (k. 22), - zawiadomienie ZUS z dnia 20 grudnia 2010 roku, skierowane do Z. S., w którym poinformowano, że "wszczęte zostało na nowo postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku otrzymanego w dniu 14.12. 2009 r." W piśmie tym powołując się na treść art. 7, art. 9, art. 10, art. 41 oraz art. 138 K.p.a. poinformowano zobowiązaną o jej prawach i obowiązkach (k. 23), - stany należności dla płatnika (k. 26 – 27), - 2 pisma pełnomocnika zobowiązanej z dnia 3 i 18 stycznia 2011 r. (k. 30, 31), - pismo ZUS-u z dnia 12 stycznia 2011 r., skierowane do pełnomocnika zobowiązanej, - notatka służbowa bez daty jej sporządzenia (k. 48), - nie podpisane przez kogo sporządzone druki : ZUS RCA, ZUS ZFA, ZUS RCA (k. 44, 46, 49), - nie podpisana, bez daty i pieczątki analiza wsparcia udzielanego przedsiębiorcy (k. 50-52). Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego, że zobowiązanej wysłano jakiekolwiek wezwanie nie mówiąc już o "wielokrotnych" wezwaniach (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) zobowiązujących ją do wykazania wysokości dochodów, czy też wydatków ponoszonych na gospodarstwo domowe. Organ również nie wyjaśnił, do czego zobowiązał go Sąd, rozbieżności w ustaleniu dochodu netto skarżącej. Brak jest także w aktach administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę jakiejkolwiek analizy i odniesienia się do wniosku zobowiązanej o zastosowanie wobec niej regulacji unormowanych ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu dotyczącym pomocy publicznej i przyznania jej pomocy de minimis. Konkludując wskazać należy, iż po wyroku WSA w Gliwicach, ZUS nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, pomimo iż w zawiadomieniu z dnia 20 grudnia 2010 roku poinformował stronę skarżącą, że "w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2010r. uchylającym zaskarżoną decyzję z dnia 18.02. 2010 r. wszczęte zostało na nowo postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku otrzymanego w dniu 14.12. 2009 r.". Pomijając, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do ponownego wszczęcia postępowania, to podkreślić trzeba, że ZUS nie wykonał żadnych zaleceń zawartych w ww. wyroku WSA i załączając tylko kilka własnych ww. pism, nieistotnych – zdaniem Sądu – dla rozstrzygnięcia sprawy, wydał ponowną decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 grudnia 2010 roku. W tym miejscu zasadne jest wskazanie, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2010 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 uppsa "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 uppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 uppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związany było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 uppsa – zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 uppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. W badanej sprawie Sąd uznał, że organ orzekający w sprawie nie uwzględnił przede wszystkim wskazań dotyczących przeprowadzenia – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – postępowania dowodowego zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 25 października 2010 r., uchybiając tym samym art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ – nie podzielając poglądu zawartego w w/w wyroku – mógł skorzystać z prawa złożenia skargi kasacyjnej. Nie czyniąc tego de facto zaakceptował pogląd prawny wyrażony w tym wyroku, z uzasadnienia, którego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że "obowiązkiem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej". Rozpoznając ponownie sprawę ZUS przede wszystkim wykona wyrok tut. Sądu z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 1304/10. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.