I SA/Gd 245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 1, § 5 pkt 1, § 5 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust 2 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 3 oraz załącznika nr 4 Uchwały Rady Gminy z dnia 25 października 2011 r., nr [...]; 2. wstrzymuje wykonanie uchwały w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 października 2011 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (zwana dalej Uchwałą). W § 4 ust. 1 tej Uchwały postanowiono, że dotacja obliczana jest w poszczególnych miesiącach na każdego ucznia, na podstawie informacji, składanej przez placówki dotowane do 10-go dnia każdego miesiąca. Do informacji, winien być załączony wykaz uczniów z datą urodzenia i adresem zamieszkania oraz wskazaniem rodzaju niepełnosprawności w przypadku uczniów niepełnosprawnych. Wzór informacji stanowi załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały. W § 5 pkt 1 Uchwały postanowiono, że osoba prowadząca placówkę jest zobowiązana do sporządzania i składania Wójtowi do dnia 20-tego każdego miesiąca, rozliczenia otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, rozliczenie zawiera rodzaj i wartość wydatków sfinansowanych z dotacji, zgodnie z załącznikiem Nr 3 do Uchwały. W § 5 pkt 2 Uchwały postanowiono, że osoba prowadząca placówkę jest zobowiązana do sporządzania i składania Wójtowi do dnia 15 lutego następnego roku budżetowego rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej. Rozliczenie dotacji powinno uwzględniać faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do placówki, za okres rozliczenia dotacji, w rozbiciu na miesiące z podaniem liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, do rozliczenia winien być załączony imienny wykaz uczniów z datą urodzenia i adresem zamieszkania oraz w przypadku uczniów niepełnosprawnych – rodzajem niepełnosprawności wraz z dołączonymi kserokopiami orzeczeń o niepełnosprawności, potwierdzonymi za zgodność z oryginałem, łącznie z rozliczeniem składa się uwierzytelnione kserokopie dowodów księgowych, faktur, rachunków i innych dokumentów potwierdzających poniesienie wskazanych w poszczególnych pozycjach kosztów. Wzór rozliczenia dotacji stanowi załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały. W § 6 ust. 4 Uchwały postanowiono, że dotacja przekazywana jest w 12 miesięcznych częściach w terminie do 25-go dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy placówki. Ostateczne rozliczenie kwoty należnej dotacji, następuje do dnia 31 marca następnego roku. W § 7 ust. 2 pkt 1 Uchwały postanowiono, że placówka, która otrzymała dotację z budżetu Gminy na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, podlega kontroli w zakresie prawidłowości przedstawienia informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz o wydatkach bieżących palcówki, na które wykorzystano otrzymaną dotację. W § 7 ust. 2 pkt 2 Uchwały postanowiono, że pracownicy Urzędu Gminy, osoby lub podmioty, upoważnione przez Wójta do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 (zwani dalej kontrolującymi) mają prawo: 1) wstępu do placówki oraz wglądu do prowadzonej przez nią dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, w tym umów o pracę, rozliczeń ZUS i innych dokumentów związanych z otrzymaną dotacją, 2) żądać na piśmie dostarczenia kopii dokumentów wyznaczonych do kontroli, w wyznaczonym terminie, do wskazanej w piśmie siedziby jednostki organizacyjnej Gminy i kontrolować na podstawie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem we wskazanej w piśmie siedzibie, 3) do przetwarzania danych osobowych uczniów tej placówki w związku z kontrolą prawidłowości wykorzystywania dotacji. W § 7 ust. 3 pkt 3 Uchwały postanowiono, że podstawą do przeprowadzenia kontroli przez kontrolujących jest imienne upoważnienie od Wójta Gminy, określające zakres przedmiotowy kontroli z uwzględnieniem ust. 1 i 2. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. W. B. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie wskazanych wyżej zapisów Uchwały. Odnośnie § 4 pkt 1 Uchwały strony podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty dane osobowe można przetwarzać tylko w związku z przeprowadzeniem kontroli. Podanie w co miesięcznej informacji danych o aktualnej liczbie dzieci niepełnosprawnych przyporządkowanych do konkretnego dziecka narusza ustawę o ochronie danych osobowych i powoduje przetwarzanie danych przez osoby do tego nieuprawnione. Odnośnie § 5 pkt 1 Uchwały strona podniosła, że przedszkole niepubliczne otrzymuje dotacje podmiotową i nie podlega obowiązkowi rozliczenia co do kierunków ich wykorzystania. Rozliczenie miesięczne dotacji powinno nastąpić poprzez podanie faktycznej liczby uczniów a nie poprzez zestawienie wydatków sfinansowanych z dotacji. Odnośnie § 5 pkt 2 Uchwały strona podniosła, że przedszkole niepubliczne otrzymuje dotacje podmiotową i nie podlega obowiązkowi rozliczenia co do kierunków ich wykorzystania. Rozliczenie miesięczne dotacji powinno nastąpić poprzez podanie faktycznej liczby uczniów a nie poprzez zestawienie wydatków sfinansowanych z dotacji. Nadto wskazała, że w sytuacji dołączania do rozliczenia rocznego danych uczniów, w tym niepełnosprawnych, osoby nieuprawnione otrzymują dostęp do danych, do których nie mają upoważnienia. Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do kontroli maja prawo wstępu do placówki i wglądu w dokumenty organizacyjne finansowe i przebieg nauczania i tylko w tej sytuacji osoby z zewnątrz posiadające odpowiednie upoważnienia mogą uzyskać wgląd w dokumenty; ustawa nie przewidziała możliwości wglądu w dokumenty palcówki w jakiejkolwiek innej formie czy postaci. Zapis kwestionowanej Uchwały pozwala uzyskać wgląd w dokumenty osobom do tego nieupoważnionym i poza siedzibą placówki oraz pozwala przetwarzać dane osobowe dzieci przez osoby do tego nieuprawnione. Rozliczenie roczne dotacji nie jest tożsame z kontrola przewidzianą przez ustawę o systemie oświaty. Odnośnie załącznika Nr 4 do Uchwały strona podniosła wadliwość druku przejawiającą się w braku możliwości rozliczenia dotacji przez placówkę. Odnośnie § 6 pkt 4 Uchwały strona podniosła, że zapis ten powoduje możliwość różnych interpretacji; nie wynika z niego kto rozlicza, w jaki sposób, na podstawie czego i przede wszystkim jakiego następnego roku. Odnośnie § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 2 pkt 2 Uchwały strona podniosła, że zapis ten rozszerza uprawnienia kontrolerów poza delegację ustawową. Odnośnie § 7 ust. 3 pkt 3 Uchwały strona podniosła sprzeczność zapisów Uchwały; nie można oprzeć określenia zakresu kontroli na prawach kontrolujących, gdyż są to dwa różne pojęcia i różne kwestie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa W. B. nie było przedmiotem obrad Rady Gminy. W. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na Uchwałę Rady Gminy nr [...] wnosząc o unieważnienie zapisów Uchwały wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła zarzuty i argumentację jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. Rada Gminy argumentuje, że będąca przedmiotem sporu dotacja ma charakter podmiotowy co nie zwalania jednak organów gminy przy jej udzielaniu i rozliczaniu do czynienia tego typu wydatku w sposób celowy i oszczędny, zgodnie z zasadami, o których stanowi art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm). Nie może więc być tak, że dotujący jako jednostka sektora finansów publicznych nie ma pełnej wiedzy czy udzielona dotacja została wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola, zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy systemie oświaty, jak też jaka faktyczna ilość dzieci korzystała w danym czasie z usług przedszkola. W ocenie organu bardzo wąska interpretacja pojęć " tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "tryb i zakres kontroli prawidłowości ich udzielania" nie wynikają z upoważnienia ustawowego. Nadto pomija całkowicie cel takiego uregulowania, a mianowicie ustawodawca na mocy art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do takiego uregulowania tych kwestii, aby niewątpliwie zabezpieczyć przejrzystość wydatków publicznych. Organ, którego akt zaskarżono podniósł także, że uchwała była przedmiotem badania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowego w dniu 17 listopada 2011 r., które nie zakwestionowało żadnego zapisu Uchwały. Strona skarżąca złożyła pismo procesowe z dnia 26 kwietnia 2012 r. do którego załączyła pismo Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg z dnia 5 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269),. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe również do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa, bowiem organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na wezwanie. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania stronie interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są przepisy 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych dla m.in. przedszkoli niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zakwestionowane w skardze regulacje dotyczą zakresu danych osobowych dotyczących uczniów, do przekazania których zobowiązana jest placówka oświatowa (§ 4 pkt 1, § 5 pkt 2 Uchwały), obowiązku podania rodzaju i wartości wydatków sfinansowanych z dotacji (§ 5 pkt 1, § 5 pkt 2), zakresu podmiotów uprawnionych do dostępu do danych osobowych (§ 5 pkt 2 Uchwały i załącznik nr 4 do Uchwały), zakresu uprawnień kontrolujących i sposobu prowadzenia kontroli (§ 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 3 pkt 3). Zgodnie z § 4 pkt 1 i § 5 pkt 2 Uchwały osoba prowadząca palcówkę obowiązana została do ujawnienia w ramach składanych informacji m. in. imienia i nazwiska ucznia, daty jego urodzenia i adresu zamieszkania, a w przypadku uczniów niepełnosprawnych wskazania rodzaju niepełnosprawności; przy czym w § 5 pkt 2 Uchwały osoba prowadząca placówkę zobowiązaną została także do dołączenia kserokopii orzeczeń o niepełnosprawności potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Żądanie udostępnienia danych osobowych w każdym przypadku powinno opierać się na stosownej podstawie prawnej. W przypadku zaś danych szczególnie chronionych np. danych o stanie zdrowie powinien to być przepis rangi ustawowej. Przetwarzanie danych należących do kategorii danych szczególnie chronionych np. dane o stanie zdrowia jest bowiem co do zasady zabronione. Zasada ta doznaje wyjątków jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis art. 27 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi o wymogu istnienia przepisu szczególnego innej ustawy, który by zezwalał na udostępnianie danych bez zgody osoby, której dane dotyczą wyznaczał jednocześnie sposób i zakres takiego udostępniania. Dane szczególnie chronione są poddane wolą ustawodawcy ścisłej reglamentacji i nie mogą być tym samym udostępnianie bez wyraźnej, precyzyjnej podstawy ustawowej. Stanowiący podstawę wydania ocenianej Uchwały przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zawiera stosownego upoważnienia dla rady gminy w zakresie nakładania na osobę prowadzącą placówkę oświatową podawania danych dotyczących stanu zdrowia uczniów. Stąd należy ocenić, iż kwestionowana regulacja w ww. zakresie ustanowiona została bez upoważnienia ustawowego, niezbędnego dla nałożenia tego rodzaju obowiązków. Uchwała wprowadziła na podmiot prowadzący placówkę oświatową obowiązek podania rodzaju i wartości wydatków sfinansowanych z dotacji (§ 5 pkt 1, § 5 pkt 2). Trzeba więc stwierdzić, że dotacje przyznawane przez gminę na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych, a zatem mają za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 320/07). W konsekwencji nie ma podstaw do rozliczenia tych dotacji według kryterium celowościowego. Zadania oświatowe, których zakres określa ustawa o systemie oświaty, są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki otrzymują na ten cel określoną w ustawie budżetowej część oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Stwierdzić zatem należy, że organ samorządu terytorialnego nie ma prawa weryfikowania czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe. Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego postanowienia § 5 pkt 2 Uchwały i załącznik nr 4 do Uchwały w zakresie niedopuszczalnego, zdaniem skarżącej, rozszerzenie osób uprawnionych do przetwarzania danych dotyczących placówki, jej dokumentów finansowych oraz danych o uczniach należy wskazać na treść art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty, wedle którego, organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów tych szkół i placówek dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki. Nie może więc budzić wątpliwości, że przetwarzanie danych poza prowadzoną kontrolą nie znajduje upoważnienia ustawowego. Składanie takich danych w ramach rozliczania otrzymanych dotacji rocznych nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli. Odnotować na marginesie trzeba, że Uchwała nie określiła trybu dostępu do danych chronionych ani sposobu ich przechowywania. Sąd podzielił także zarzuty skarżącej odnośnie niezgodności z prawem postanowień § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 3 Uchwały. Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skoro uprawnienia kontrolujących zostały jasno i precyzyjnie określone w ustawie, a zarazem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do jakiegokolwiek modyfikowania tych uprawnień uznać trzeba, że zapis § 7 ust. 2 Uchwały nie ma wystarczającego umocowania w upoważnieniu ustawowym. Ustalenie zakresu i trybu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie obejmuje uprawnienia do rozszerzania kompetencji osób kontrolujących. Uprawnienie kontrolujących do prowadzenia kontroli poza siedzibą jednostki kontrolowanej bez określenia przesłanek prowadzenia kontroli poza siedzibą jednostki kontrolowanej oraz bez określenia warunków zapewnienia ochrony danych podlegających ochronie jest niewystarczające stąd też zapis ten, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza prawo. § 7 ust. 3 pkt 3 Uchwały stanowi, że podstawą do przeprowadzenia kontroli przez kontrolujących jest imienne upoważnienie od Wójta Gminy, określające zakres przedmiotowy kontroli z uwzględnieniem ust. 1 i 2. Zakres przedmiotowy kontroli określa art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Dookreślanie zakresu kontroli poprzez odesłanie do obowiązków sprawozdawczych podmiotu prowadzącego placówkę oświatową bądź do zakresu uprawnień kontrolujących jest wadliwe i nie ma upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił zatem stanowisko skarżącej, iż przyjętymi w zaskarżonej części uchwały unormowaniami Rada Gminy naruszyła obowiązujący porządek prawny. Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.