III SA/Kr 960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej dla Krakowa Podgórza na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 maja 1998 r. nr XCVII/1039/98 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIII/220/95 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 1995 r. w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w Krakowie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2012r. W dniu 7 czerwca 1995r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIII/220/95 w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w Krakowie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Z kolei w dniu 20 maja 1998r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XCVII/1039/98 zmieniającą uchwałę Nr XXIII/220/95 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 1995r. w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w Krakowie. Uchwała zmieniająca została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały w § 4 uchwały Nr XXIII/220/95 wyrazy "do 500 zł" zastąpiono wyrazami "do 5000 zł". Pismem z dnia 8 lipca 2011r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej dla Krakowa Podgórza wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 maja 1998r. Nr XCVII/1039/98, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591) oraz art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010r. nr 46, poz. 275), polegające na tym, że zmieniono treść § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 1995r. Nr XXIII/220/95 podnosząc kwotę grzywny do 5000 zł, podczas gdy w treści uchwały dotyczącej sankcji powinno być oddelegowanie wprost do art. 54 Kodeksu wykroczeń bez wskazywania wysokości grzywny. Prokurator Rejonowy wyjaśnił, iż art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa art. 40 ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Z kolei art. 54 Kodeksu wykroczeń stwierdza, że ten kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu w miejscach publicznych podlega karze grzywny do 500 zł lub karze nagany. Prokurator Rejonowy wskazał, iż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w wyroku z dnia 8 lipca 2003r., sygn. akt P 10/02, art. 54 Kodeksu wykroczeń spełnia warunki w zakresie w jakim odsyła do przepisów porządkowych stanowionych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego, organy samorządowe nie mają uprawnienia ustawowego do samodzielnego określania wysokości kary za niestosowanie się do wydanych przez nie przepisów porządkowych. Skoro więc art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje jedynie, że przepisy porządkowe mogą zawierać sankcje w postaci grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, to w treści zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sankcji powinno być oddelegowanie wprost do art. 54 Kodeksu wykroczeń bez wskazywania kwoty grzywny. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa oświadczył, iż uznaje żądania skargi, gdyż zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga prokuratora wniesiona na podstawie art. 50 §1 w związku z art. 53 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 50 §1 p.p.s.a. oraz nie uchybiono terminowi do jej wniesienia, stosownie bowiem do treści art. 53 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na akt prawa miejscowego może być wniesiona przez prokuratora w każdym czasie. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa zmienia podjętą na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwałę w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w Krakowie. Zmienianą uchwałą Rada Miasta Krakowa wprowadziła ograniczenia w prowadzeniu handlu okrężnego na terenie Krakowa, a w §4 przewidziała, że prowadzenie handlu z naruszeniem tych ograniczeń podlega karze grzywny do 500 zł wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Zaskarżona uchwała zmienia treść §4 tej uchwały w ten sposób, że wyrazy "do 500 zł" zastępuje wyrazami "do 5000 zł". Zaskarżona uchwała wprowadzając zmiany do aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym, także stanowi akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki: 1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, 2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa art. 40 ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy uznać, że Rada Miasta Krakowa uchwalając akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym, posiadała kompetencję do wprowadzenia kary grzywny za naruszenie zakazów lub ograniczeń przewidzianych w tym akcie. Posiadała więc także kompetencję do zmiany uchwały w zakresie wprowadzonej kary grzywny. Trafnie jednak zarzuca skarżący, że Rada Miasta Krakowa nie miała kompetencji do określenia kwotowej stawki grzywny, jak bowiem wynika z zacytowanej powyżej regulacji ustawowej, ta kara grzywny ma być wymierzana w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Z art. 54 Kodeksu wykroczeń (ustawa z 20 maja 1971r., t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 46, poz. 276 z późn. zm.) wynika, że ten kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu w miejscach publicznych podlega karze grzywny do 500 zł lub karze nagany. Przepis ten znajduje zastosowanie do przepisów porządkowych stanowionych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w niniejszej sprawie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003r., sygn. akt P 10/02, OTKA 2003r., nr 6, poz. 62). Skoro art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje jedynie, że przepisy porządkowe mogą zawierać sankcje w postaci grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, to w treści zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sankcji powinno być odesłanie do art. 54 Kodeksu wykroczeń, bez wskazywania kwoty grzywny. Organy samorządowe nie mają bowiem uprawnienia ustawowego do samodzielnego określania wysokości kary za niestosowanie się do wydanych przez nie przepisów porządkowych. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa dokonując zmian §4 uchwały z 1995r. polegających na zmianie określonej kwotowo wysokości grzywny wymierzanej za naruszenie przepisów porządkowych regulowanych treścią tej uchwały, narusza art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń. Wadliwe zastosowanie tych przepisów prawnych musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. A zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.