IV SA/Po 235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz W. Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Starosty O. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] odmówiono ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w O. przy ul. O [...] oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], dz. nr [...], o pow. 0,2490 ha, stanowiącej własność sp. z o.o. J. Zakład Mechaniczny przez zezwolenie na przeprowadzenie i założenie sieci gazowej średniego ciśnienia PE dn 180. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z dnia 10 lutego 2011 r. W. Spółka Gazownictwa sp. z o.o w P. wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z powyższej nieruchomości. Prowadzone przez wnioskodawcę rokowania z właścicielem nieruchomości nie przyniosły rezultatu i pomimo zaproponowanego wynagrodzenia zgodnego z operatem szacunkowym, odmówił On wyrażenia zgody na planowaną inwestycję. Do wniosku załączono m.in. decyzję Prezydenta O. z dnia [...].10.2010 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej budowę sieci gazowej średniego napięcia przy ul. O.w O. na dz. nr [...] [...][...]obręb mapy nr [...], nr [...][...]obręb mapy [...]. Pismami z dnia 16.03.2011 r. oraz 21.04.2011 r. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, poprzez doręczenie załącznika nr 2 do decyzji lokalizacyjnej, mapy z rejestrem nieruchomości, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, podanie powierzchni gruntu planowanej do zajęcia pod linię gazową oraz doręczenie dokumentu, który w sposób wyraźny określa przebieg sieci gazowej przez działkę nr [...]. Pismami z dnia 07.04. 2011 r. i 06.05.2011 r. przedłożono organowi wymagane dokumenty oraz mapę sytuacyjną wraz z zaznaczoną strefą kontrolowaną na dz. nr [...]. W ocenie Starosty O. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna wyraźnie wskazywać przebieg linii gazowej przez przedmiotową nieruchomość. W decyzji lokalizacyjnej z [...].10.2010 r. ograniczono się jedynie do wskazania, iż inwestycja przebiegać będzie m.in. przez dz. nr [...]. Na załączniku Nr 2 do decyzji, nie wkreślono dokładnego przebiegu planowanej sieci gazowej. Mapę sytuacyjną wraz z zaznaczoną strefą kontrolowaną na dz. [...]wnioskodawca załączył dopiero w uzupełnieniu wniosku, ale mapa ta nie jest wymieniona w decyzji lokalizacyjnej, ani nie jest jej załącznikiem. W ocenie Starosty przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, związany jest On ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej. Nie można zatem scedować na Starostę obowiązku określenia dokładnego przebiegu inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Odwołująca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, iż zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami to właśnie na Staroście spoczywa obowiązek szczegółowego określenia przebiegu inwestycji oraz zakresu ograniczenia własności. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty O. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja lokalizacyjna nie określała dokładnego przebiegu planowanej inwestycji. Wnioskodawca załączył mapę sytuacyjną dopiero w uzupełnieniu wniosku. Ponadto dopiero na wezwanie Organu II instancji odwołujący doręczył 5 kopii egzemplarzy mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 określającej granice terenu objętego wnioskiem na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W ocenie organu II instancji wydanie decyzji o ograniczeniu prawa własności stanowiłoby niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie interesu publicznego nad konstytucyjną ochroną prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła W. Spółka Gazownictwa sp. z o.o w P., wnosząc o zmianę, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stosownie do art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna określać jedynie podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które będą podlegać dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia innych robót budowlanych. Zdaniem Skarżącej to właśnie dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270, j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest decyzja odmawiająca wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z działki, położnej w O. przy ul. O.[...] oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], dz. nr [...], o pow. 0,2490 ha, stanowiącej własność sp. z o.o. J. Zakład Mechaniczny. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t.– dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 1 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W przedmiotowej sytuacji prowadzone przez W. Spółkę Gazownictwa sp. z o.o w P. rokowania z właścicielem nieruchomości nr [...] nie przyniosły rezultatu i pomimo zaproponowanego wynagrodzenia zgodnego z operatem szacunkowym, nie wyrażono zgody na planowaną inwestycję. Organy obu instancji nie kwestionowały prawidłowości przeprowadzenia rokowań. Odmówiły stronie skarżącej ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości uznając, iż decyzja lokalizacyjna nie zawiera dokładnego przebiegu inwestycji. Nie sposób jednak zgodzić się z takim stanowiskiem Organów. Jak słusznie wskazał Skarżący, dyspozycja art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] LEX nr 357505) Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; wyrok NSA z dnia 27.04.2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości (wyroki NSA z 17.11.2009 r. sygn. I OSK 185/09 i z 23.11.2009 r. sygn. I OSK 197/09). W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ww. ustawy). Zgodnie z regulacją ustawową decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 07.07.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09). Nie ulega wątpliwości Sądu, iż każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem (por. wyrok NSA z 17.11.2009 r. sygn. I OSK 185/09). W przedmiotowej sprawie organy nieprawidłowo uznały konieczność szczegółowego określenia przebiegu sieci gazowej w decyzji lokalizacyjnej, bowiem to do ich kompetencji należało jednoznaczne wskazanie zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem na podstawie jej ustaleń organy określają w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 powoływanej ustawy. W związku z tym, to właśnie w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441, ONSA 1989, z. 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn. akt SA/Kr 441/98, ONSA 1989, z. 2, poz. 81). Warte podkreślenia jest, iż w związku z wezwaniem zarówno organu I jak II instancji, skarżącą doręczyła mapy sytuacyjno- wysokościowe, określające granice przebiegu inwestycji oraz strefę kontrolowaną. W związku z tym organ odwoławczy miały kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego mógł orzec co do istoty. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy obowiązane będą uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązane są dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowić będzie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, orzeczono stosownie do przepisu art. 200 p.p.s.a. MZ