VII SA/Wa 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Zaskarżoną przez B. Sp. z o.o. Spółkę Komandytową w [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez wymienioną spółkę zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym, wraz z oświetleniem, w związku z remontem elewacji na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w [...], realizowanym w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2007 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., złożonym w dniu 28 czerwca 2011 r., w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...], B.Sp. z o.o. Sp. K. w [...] zgłosiła zamiar montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem zgodnie z remontem elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego prowadzonym na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Prezydenta [...][...] maja 2007 r. Organ pierwszej instancji ustalił, iż powyższy remont budynku przy ul. P. w Warszawie został już zakończony. W dniu 30 czerwca 2011 r., zostały zrobione zdjęcia budynku przedstawiające budynek z pełną elewacją i reklamą piwa "K.". Remont prowadzony był wczesniej na co wskazuje data wydania dziennika budowy, 29 sierpnia 2007 r., oraz załączenie do akt administracyjnych zdjęcie z 12 lutego 2009 r., przedstawiające budynek po remoncie elewacji. Wobec powyższego Prezydent [...] uznał, że zgłoszenie dotyczy robót, które naruszą przepisy dotyczące oświetlenia dziennego mieszkań i wniósł sprzeciw. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm) w związku z § 14a ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74 poz. 836 ze zm). Wymieniony przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego upoważnia do złożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy wykonanie tych robót naruszało by inne przepisy. Natomiast § 14 w/w rozporządzenia stanowi, iż budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczone oświetlenie dzienne mieszkań (ust 1); na takim budynku mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania (ust. 3), oraz że powyższe ograniczenie z ust. 1 nie obowiązuje w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (ust. 4). Organ uznał, że zakończenie robót budowlanych dotyczących elewacji budynku przy ul. P. w [...] wyłącza stosowanie ust. 4 § 14a wymienionego rozporządzenia wykonywanego w odniesieniu do zgłoszonych prac odnoszących się, do montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym. Decyzja organu pierwszej instancji została wysłana listami poleconymi dniu 6 lipca 2011 r., na adres Spółki w [...] przy ul. K. oraz na wskazany adres występującego w sprawie pełnomocnika Spółki – S. P. Doręczenie dla Spółki było zastępcze w myśl art. 44 kpa. Przesyłka była awizowana od 11 lipca 2011 r., do dnia 26 lipca 2011 r., a następnie zwrócona organowi przez Pocztę Polską. Przesyła kierowana na ręce S. P. została odebrana w dniu 1 sierpnia 2011 r., przy wcześniejszym pozostawieniu w dniu [...] lipca 2011 r., zawiadomienia w skrzynce pocztowej o jej awizowaniu. W dniu 21 lipca 2011 r., Spółka zgłosiła organowi zmianę pełnomocnika w osobie R. S. i wskazała adres do kierowania dla niego korespondencji. Wymieniony pełnomocnik odebrał decyzję pod wskazanym adresem w dniu 10 sierpnia 2011 r. Odwołaniem z dnia 18 sierpnia 2011 r., B.Sp. z o.o. Sp. K. zaskarżyła decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Podniosła zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez przekroczenie 30 dniowego terminu prawa materialnego do zgłoszenia sprzeciwu; naruszenie § 14a ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r., poprzez nieuprawnione uznanie przez organ zakończenia robót związanych z elewacją budynku przy ul. P. oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego - ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm). W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała na nowe zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 18. 08. 2011 r., dotyczące robót naprawczych w elewacji budynku przy ul. P. w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Ustalił, iż roboty dotyczące elewacji budynku przy ul. P. zostały zakończone. Ustalił, że zgłoszenie uzupełniających robót budowlanych z dnia 18 sierpnia 2011 r., złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. P. zostało przez nią wycofane pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Organ wskazał, że wobec faktu braku prowadzenia robót przy elewacji budynku zainstalowanie na tym budynku siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem przesłaniałoby okna lokali mieszkalnych, czyli naruszałoby § 14a ust. 1 w/w rozporządzenia wykonawczego. Organ nie podzielił zasadności zarzutu skarżącej co do przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu uznając, iż termin ten został zachowany przez nadanie przesyłki u operatora pocztowego w myśl. art. 57 § 5 kpa. Jako termin nadania przesyłki organ wskazał datę 18 lipca 2011, jako datę wskazaną w adnotacji o awizacji przesyłki dla pełnomocnika S. P.. Skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.Sp. z o.o. Sp. K. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, -§ 14a ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez błędne zastosowanie. - § 14a ust. 4 w/w rozporządzenia wykonawczego poprzez brak jego zastosowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy z art. 6, 7, 8, 10, 57 § 5, 77, 105, 107 oraz 110 kpa. Podniosła błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Błędne uznanie, iż dniem skutecznego wydania decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót jest dzień nadania pisma w polskiej placówce pocztowej. Wskazała, że aby uznać, że trzydziestodniowy termin został zachowany przed jego upływem decyzja wnosząca sprzeciw musi zostać doręczona inwestorowi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego z art. 6, 7, 8, 10, 107 kpa, dotyczących ustaleń faktycznych w sprawie i ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle dokumentów - dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż zgłoszony zamiar zamontowania siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem dotyczy miejsca wykonania, w którym nie toczą się prace związane z remontem elewacji budynku wielorodzinnego. Zgłoszenie zamiaru wykonania montażu w/w siatki wyraźnie wskazywało na zamiar wykonywania tych prac w związku z remontem elewacji budynku przy ul. P., na który to remont Prezydent [...] wydał pozwolenie budowlane w dniu [...] maja 2007 r., nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] odebrała dziennik budowy związany z w/w pozwoleniem na budowę w dniu 29 sierpnia 2007 r. (K 2 akt adm. - adnotacja na wniosku o wydanie dziennika budowy z podpisem odbierającego druk). Akta administracyjne zawierają również zdjęcia budynku wykonane w różnym terminie w tym 30 czerwca 2011 r. Wskazana data jest wymieniona na zdjęciu i podpisana włącznie z czytelną pieczątką imienną pracownika organu poświadczającego treść i datę zdjęcia. Zdjęcia pokazują budynek, na którym nie ma prac na elewacji. Zdjęcia przedstawiają budynek w różnych datach tj. 8. 04. 2007 r., 4. 10. 2007 r., 12. 02. 2009 oraz 30. 06. 2011 r. Prace dotyczące elewacji budynku tj. rusztowania budowlane konieczne do ich przeprowadzenia, przedstawiają jedynie zdjęcia z 4. 10. 2007 r. Wymienione okoliczności zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i podzielone przez organ II instancji utrzymujący w mocy decyzję ze sprzeciwem. Są to dowody w sprawie. Zostały one przedstawione przez organ. Wnioski z nich wypływające są prawidłowo zredagowane. Są to dowody dające podstawę do przyjęcia stwierdzenia, iż nie toczył się w dacie składania przedmiotowego zgłoszenia remont elewacji budynku, na którym to budynku Spółka chciała zamontować siatkę zabezpieczającą z nadrukiem reklamowym. Za prawidłowością ustaleń faktycznych organu przemawia również fakt, iż zdjęcia z 12. 02. 2009 r. oraz 30. 06. 2011 r., przedstawiają zainstalowaną siatkę z nadrukiem reklamowym na jednej za ścian budynku oraz fakt, iż zawiadomieniem z dnia 19. 01. 2011 r., (k 3 akt adm.) organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wyznaczał termin oględzin na 16. 02. 2011 r., w sprawie nośnika reklamowego wykonanego na elewacji tegoż budynku, a zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., pouczał strony postępowania o ich prawach w prowadzonym przez niego postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z montażem siatki na elewacji w/w budynku. Są to dowody, które potwierdzają ustalenia organów działających w przedmiotowej sprawie o zakończeniu prac związanych z elewacją budynku i zgodnie z ich treścią potwierdzają istnienie zainstalowanego już pewnego nośnika reklamowego. Zarzut, iż organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych nie znajdują żadnego uzasadnienia. Skarżąca podnosząc ten zarzut nie wskazała żadnej okoliczności, którą organ miał pominąć, nie wskazała żadnego wniosku dowodowego. Nie przedstawiła na czym błąd organu miał polegać. Podniosła jedynie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przytaczając tylko ich treść. W świetle przedstawionych dowodów tak sformułowany zarzut nie daje podstawy do uznania jego słuszności. Jedynie w odwołaniu od decyzji I instancji, a dokładnie w jego uzupełnieniu skarżąca powoływała się na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]z dnia 18 sierpnia 2011 r., (data złożenia w organie) zgłaszający zamiar poprowadzenia uzupełniających robót budowlanych w budynku przy ul. P. polegających na zlikwidowaniu odbarwień elewacji i wymianie obróbek blacharskich, które po wykonaniu ocieplenia nie spełniają wymaganych parametrów. Organ II instancji prawidłowo ustalił, iż powyższy wniosek został cofnięty pismem zgłaszających z dnia 24 sierpnia 2011 r., złożonym w organie w dniu 25 sierpnia 2011 r. Jest to ustalenie prawidłowe. Znajduje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. Podkreślić należy, że z treści wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 18 sierpnia 2011 r., wynika, że remont elewacji został wykonany, a zgłoszenie to dotyczy zamiaru co do robót naprawczych poremontowych. Zatem twierdzenie skarżącej o trwającym remoncie elewacji budynku przy ul. P. w [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wycofanie się Wspólnoty Mieszkaniowej z zamiaru wykonania dodatkowych robót tylko tę okoliczność braku robót elewacyjnych potwierdza. Z tych względów Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa jest nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 kpa należy wskazać, że jest on zasadny. Organ nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Nie mniej jednak naruszenie to nie daje podstaw do uznania, iż mogło ono wpłynąć na wynik sprawy. Skarżąca nie zaprzecza ustaleniom organu, nie zgłasza żadnego wniosku dowodowego, a w postępowaniu administracyjnym poczynając od złożenia odwołania reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż ustalenia organów obu instancji, że podstawą prawną zgłoszenia sprzeciwu jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16. 08. 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, jest prawidłowe. Wykładnia tych przepisów nie budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie nie toczyły się prace dotyczące elewacji budynku przy ul. P. Zatem wyłączone było stosowanie § 14a ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia wykonawczego zezwalającego w drodze wyjątku na ograniczenie światła dziennego w mieszkaniach. W sprawie należało zastosować § 14a ust. 1 rozporządzenia stanowiący o konieczności użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w sposób zapewniający nieograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Prace zgłoszone przez skarżącą prowadziły wprost do naruszenia treści tego przepisu. Wobec tego zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego należało zgłosić sprzeciw. Zarzut skarżącej, iż organ nieprawidłowo wykorzystał przysługującą mu kompetencję do złożenia takiego sprzeciwu w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest nieuprawniony, tak jak nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej o nieprawidłowym zastosowaniu w/w § 14a rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ 30 dniowego terminu przewidzianego art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu należy wskazać, że jest on również nietrafny. Przypomnieć należy, iż wskazany przepis art. 30 ust. 5 w zd. 2 stanowi, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ, w tym tylko okresie organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Powyższe zostało podniesione w skardze i Sąd w tych kwestiach zgadza się ze stroną skarżącą. Spór w sprawie w kontekście przywołanej regulacji prawnej sprowadza się natomiast do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść skargi wskazują bezspornie, iż w powyższej kwestii nie ma jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sporne strony w sprawie powołały się na orzeczenia przedstawiające dwa różne poglądy dotyczące interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i użytego w nim pojęcia "wniesienie". Jeden z tych poglądów -przytoczony w sprawie przez skarżącą Spółkę- przyjmuje, że dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Pogląd ten oparty jest na uchwale NSA z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 dokonującej wykładni art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze zawierającego podobną do Prawa budowlanego instytucję sprzeciwu organu (tak NSA w wyroku: z 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08 i z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10). W wielu orzeczeniach przyjęto jednak odmiennie, pomimo iż orzeczenia te zapadły po ww. uchwale NSA. I tak, dla przykładu, w wyroku z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie wydanie i wysłanie (a nie doręczenie) przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Konstytucyjna zasada równości wymaga bowiem (jak zauważył NSA), aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Dostrzegając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż nawet przy założeniu, że należałoby opowiedzieć się za interpretacją wskazaną w skardze (i najsurowszą dla organu architektoniczno-budowlanego wykładnią wyrażenia "wniesienie sprzeciwu"), termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został naruszony. Bezspornym, bo niekwestionowanym przez żadną ze stron sprawy jest fakt dokonania zgłoszonego przez skarżącą Spółkę w dniu 28 czerwca 2011 r. (data złożenia pisma w organie). Zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 28 lipca 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, iż w tym terminie decyzja wnosząca sprzeciw z 6 lipca 2011 r. nie tylko została wydana i nadana w urzędzie pocztowym, ale także doręczona inwestorowi, co miało miejsce w dniu 25 lipca 2011 r. (upływ terminu do odbioru przesyłki awizowanej) w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 kpa. Wprawdzie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie została doręczona pełnomocnikowi Spółki, działającemu na tym etapie, po 28 lipca 2011 r., tj. 10 sierpnia 2011 r., (doręczenie do rąk R. S.) i wszelkie skutki procesowe należy liczyć do tej daty, w tym do wniesienia odwołania - to jednak nie można przyjąć, że w takiej sytuacji do skarżącej Spółki nie dotarła w terminie uregulowanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego informacją o sprzeciwie do zgłoszenia. Podkreślić należy, że decyzja zawierająca sprzeciw została skierowana nie tylko do pełnomocnika (początkowo w osobie S. P., a następnie po zmianie w osobie R. S.), ale także bezpośrednio do skarżącej Spółki. Dostrzegając powyższe trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem NSA odmiennym od zaprezentowanego w skardze na tle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a wskazującym na to, iż przyjęcie poglądu o konieczności doręczenia decyzji wnoszącej sprzeciw spowodowałoby skrócenie 30-dniowego terminu, albowiem umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru wysłanej korespondencji (tak NSA m. in. w wyroku przytoczonym w sprawie przez organ z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10). Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.