II SA/Go 234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr VIII/52/11 w sprawie nadania nazw ulic na terenie miejscowości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania ulicom nazw: [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I. wyroku. W dniu 18 listopada 2011 w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 117, poz. 2180 - opublikowano uchwałę nr VIII/52/11 Rady Gminy z dnia [...] września 2011 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości [...]. W dniu 28 listopada 2011 r. do Wojewody wpłynęło pismo Zastępcy Wójta Gminy zawierające prośbę o wymianę załącznika nr 1 w przedmiotowej uchwale nr VIII/52/11 Rady Gminy z dnia [...] września 2011 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości [...]. Jednocześnie w piśmie tym zawarto wyjaśnienia, iż omyłkowo do publikacji przesłano załącznik niezgodny co do treści z załącznikiem do uchwały podjętej na sesji Rady w dniu [...] września 2011 r. Wojewoda skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę nr VIII/52/11 Rady Gminy z dnia [...] września 2011 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości [...], w zakresie pkt 2, 16 oraz 33 załącznika nr 1 do tej uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w wymienionym zakresie. Skarżący wskazując na przebieg procesu uchwałodawczego, publikację oraz wniosek Zastępcy Wójta o zmianę załącznika nr 1 podniósł, że z analizy protokołu sesji z dnia [...] września 2011 r. oraz projektu uchwały w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości [...] wynika, że wolą organu stanowiącego było nadanie ulicy położonej na działkach ewid. Nr [...] nazwę ulicy [...]. Tymczasem w opublikowanej uchwale taką nazwę nadano jedynie ulicy znajdującej się na działkach [...]. Projekt ten nie zakładał również utworzenia ulicy [...], tymczasem w opublikowanym dokumencie taką nazwę nadano ulicy znajdującej się na działkach nr [...]. Projekt zakładał również, że cześć drogi znajdującej się na działce nr [...] nosić będzie nazwę ul. [...], jednakże w przekazanym do publikacji dokumencie, cała ulica znajdująca się na działce nr [...] nosi nazwę ul. [...]. Tym samym w przypadku zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zachodzi rozbieżność pomiędzy tekstem uchwalonego aktu a dokumentem przekazanym do publikacji w Dzienniku Urzędowym. Tym samym opublikowana uchwała, w części, nie odpowiada woli organu uchwałodawczego. Skarżący podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie pkt 2, 16 oraz 33 załącznika nr 1 wyeliminuje z obrotu prawnego rozbieżności pomiędzy uchwałą podjętą na sesji w dniu [...] września 2011 r. a dokumentem przesłanym i opublikowanym zgodnie z wnioskiem Zastępcy Wójta w Dzienniku Urzędowym Województwa. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że w przypadku prawa powszechnie obowiązującego, błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego można sprostować jeżeli ich sprostowanie nie prowadzi do merytorycznej zmiany aktu prawnego. Jednakże w niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim właśnie błędem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wyjaśniajac, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, a jedynie takie ich naruszenie mogłoby stanowić podstawę kwestionowania uchwały na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zm.). Błąd w opublikowanej uchwale wynika w ocenie tego organu z niedopatrzenia organu publikującego uchwałę, bowiem ten nie zwrócił uwagi na rozbieżności pomiędzy załącznikiem nr 1 a załącznikiem graficznym oznaczonym nr 2 do uchwały. Podkreśliła, że nieprawidłowości wystąpiły dopiero na etapie po podjęciu uchwały, w procesie przygotowania jej publikacji, nie mogą jednak one uzasadniać tezy, że sama uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Wojewoda wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.). Wojewody nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi na uchwałę podjętą przez organ jednostki samorządu terytorialnego Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a., w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne. Przedmiotem regulacji przedmiotowej uchwały jest nadanie nazw określonym ulicom w miejscowości [...]. Kompetencję rady gminy w tym zakresie przewiduje art. 18. ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), w myśl którego do wyłącznej właściwości tego organu gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach m.in. nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególną okolicznością, mianowicie w wyniku błędu technicznego, na etapie wysyłania uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa przekazano do redakcji dziennika właściwą wersję uchwały, wraz z jednym właściwym załącznikiem (załącznik graficzny nr 2) oraz jednym załącznikiem niewłaściwym ( załącznik nr 1), które to dokumenty zostały opublikowane. W ten sposób do obrotu wprowadzony został akt o innej treści, niż akt faktycznie uchwalony przez Radę Gminy. Ponadto treść opublikowanego załącznika nr 1 aktu normatywnego nie jest zgodna z załącznikiem graficznym nr 2, z których oba stanowią integralną całość. Okoliczność powyższa jest między stronami niesporna. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wyraźnie ją przyznaje. Zwrócić zatem należy uwagę, że akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). W wyniku opublikowania w dzienniku urzędowym uchwała wchodzi do obrotu prawnego i kształtować może sytuację prawną szerokiego kręgu podmiotów. Tym samym oczywistym jest, że niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie aktu, którego treść nie odpowiada rzeczywistej, wyrażonej w przewidzianym przez prawo trybie, woli organu uchwałodawczego, a który został wprowadzony do obrotu prawnego jedynie w wyniku błędu pracowników urzędu obsługującego organ uchwałodawczy, względnie organ zajmujący się publikacją aktów prawnych. Pozostawałoby to w wyraźnej sprzeczności zarówno z konstytucyjna zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jak również praworządności ( art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Ocena podmiotu odpowiedzialnego za powstałą w niniejszej sprawie nieprawidłowość jest z punktu widzenia prawa okolicznością pozbawioną znaczenia. Istniejąca wewnętrzna niezgodność zapisów opublikowanego aktu, tj. różnica pomiędzy załącznikami stanowiącymi wraz z tekstem uchwały integralną całość, również nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami państwa prawnego, z których wywodzi się obowiązek formułowania przepisów prawa w sposób precyzyjny, zwięzły i jednoznaczny, a jednocześnie wewnętrznie, i to zarówno w ramach danego aktu prawnego, danej gałęzi a nawet całego systemu prawnego, niesprzeczny. Stwierdzone uchybienie w kontekście wcześniej przedstawionych uwag uznać należy za istotne. Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie wykluczone jest zastosowanie trybu sprostowania aktu normatywnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, z tym że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego (art. 17 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Orzecznictwo jednak wskazuje na ścisłą interpretację przesłanek sprostowania aktu wskazując na normatywny (prawotwórcze) oddziaływanie opublikowanego aktu prawnego jako wprowadzonego do obrotu prawnego. Podkreśla także, iż co do istoty sprostowanie dotyczyć powinno oczywistych błędów o charakterze pisarskim czy rachunkowym. Rozróżnia się jednak wyrżnie kompetencje prawodawcze od kompetencji publikacyjnych i związanego z tym prawa do sprostowania ogłoszonego aktu prawnego. Zatem aby organ mógł skorzystać z instytucji sprostowania określonej w art. 17 wymienionej ustawy, musi zachodzić rozbieżność konkretnie pomiędzy aktem opublikowanym a aktem faktycznie podjętym, sprostowanie musi prowadzić do przywrócenia opublikowanemu aktowi treści zgodnej z aktem faktycznie podjętym. Tym samym musi istnieć możliwość odtworzenia treści aktu faktycznie podjętego. Prawnie indyferentny wydawać się może fakt, że błąd publikacji wynikał z błędnego przesłania przez organ niewłaściwej wersji tekstu. W istocie prowadzi to bowiem do analogicznych skutków, jak popełnienie błędu przez organ publikujący. Poza tym przepis art. 17 ustawy odwołuje się do "błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego" a aktem prawnym jest – tak jak w tym przypadku – akt uchwalony przez właściwy organ. Uwzględnić trzeba przy tym zakres ewentualnej zmiany, jej wpływ na treść normatywną (merytoryczną) aktu a także aspekt czasu. Zauważyć bowiem należy, że sprostowania dokonać można w każdym czasie, zatem z założenia nie może ono dotyczyć istotnej zmiany tekstu uchwały. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady pewności obrotu prawnego, pewności i domniemania autentyczności opublikowanego aktu prawnego. Przedmiotem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały jest nadanie nazw ulic w miejscowości [...]. Podstawę do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicom stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał m. in. w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. - dot. Nadawania nazw np.: II OSK 1742/11, II OSK 633/11). Zmiana w niniejszej sprawie miałaby polegać na wprowadzeniu w wykazie nadanych nazw ulic i odpowiadającym im nr działek następujących zmian : nadania drodze znajdującej się na działkach nr [...] nazwy ulicy [...], usunięcie ulicy [...], oznaczonej na działkach nr [...], oraz nadanie w części drogi znajdującej się na działce nr [...] nazwy ul. [...]. Co do istoty zmiana zatem miała by zasadnicze znaczenie dla treści aktu. Zmiana prowadziłaby do istotniej merytorycznej zmiany normy prawnej określonej uchwalonym aktem, co czyni ją niedopuszczalną w kontekście regulacji art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Powyższe prowadziło do konieczności uchylenia zarówno części tekstowego załącznika nr 1 do uchwały jak również określonej treści załącznika graficznego nr 2. Nie możliwym było bowiem, w kontekście powyższych uwag, pozostawienie w obrocie prawnym załącznika graficznego, którego treść nie odpowiadała treści pozostałej treści aktu normatywnego. W tym zakresie Sąd zobligowany był wyjść poza zakres żądania strony skarżącej uchylając także w części treść załącznika graficznego. Jednocześnie dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd zwrócił uwagę, iż w odniesieniu kwestii nadania nazw ulicy znajdującej się na działce nr [...] zaskarżona uchwała narusza art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Definicja drogi publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie budzi wątpliwości, że ulica znajdująca się na w/w działce stanowi drogi wewnętrzną. Powyższe nie wyklucza kompetencji rady gminy do nadania tej drodze nazwy. Podnieść bowiem należy, że już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA Nr 5/05 poz. 88), podjętej przed dodaniem ust. 1a art. 8 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. nr 172, poz. 1441), zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 10 października 2005 r., przyjęto, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednakże przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych niezbędne jest uprzednie uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których te drogi są zlokalizowane. Tymczasem w niniejszej sprawie rada gminy nie posiada pisemnej zgody właścicieli drogi wewnętrznej na nadanie jej nazwy. Z przekazanej do Sądu dokumentacji wynika bowiem, że współwłaściciele działki nr [...] K.K. oraz M.K. nie wyrazili pisemnej zgody na nadanie tej drodze nazwy. W aktach znajdują się dwa dokumenty o datach [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] sierpnia 2011 r. Na pierwszym z wymienionych dokumentów jest zamieszczona adnotacja Państwa K., iż nie wyrażają oni zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej znajdującej się na należącej do nich działce, zaś na drugim dokumencie, brak jest jakiegokolwiek podpisu tych osób. Tym samym, podejmując uchwałę w sprawie nadania tym ulicom nazw, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, rada gminy naruszyła ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania ulicom nazw: [...]. Jednocześnie, na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim została uchylona.