II SA/Rz 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- Przedmiotem skargi L.G. jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (PWINGiK) w [..] z 17.01.2012 r. nr [..] r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [..] z 23.11.2011 r. nr [..] o odmowie przywrócenia wnioskodawczyni terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. nr [..] o wprowadzeniu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów miasta [..] według wykazu zmian gruntowych. Prośbę o przywrócenie terminu L.G. złożyła w Starostwie Powiatowym w [..] 16.09.2011 r. powołując się na przepis art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a."). W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że podaniem z 11.12.2000 r. zażądała wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. Postanowieniem z 24.01.2001 r. Starosta [..] wznowił postępowanie, po czym decyzją 24.08.2011 r. nr [..] je umorzył z powodu zgłoszenia żądania o wznowienie postępowania po upływie przepisanego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. terminu. Od decyzji tej wniosła odwołanie, jednak z uwagi na podaną podstawę faktyczną tej decyzji jednocześnie występuje z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Strona podkreśliła, że nie była wcześniej informowana przez organ o wątpliwościach co do terminu złożenia wniosku, nie była też wzywana do jego określenia, pomimo że od wznowienia postępowania upłynęło 10 lat. Uważa, że datą wynikającą z art. 145 § 1 K.p.a. powinien być dzień 13.11.2000 r., kiedy otrzymała decyzję PWINGiK w [..] z 6.11.2000 r. nr [..], w której stwierdzono, że zgłaszane przez nią żądania powinny być przedmiotem odrębnego postępowania. Dlatego 11.12.2000 r. - w terminie 1 miesiąca od w/w daty - wystąpiła do Starosty [..] o wznowienie postępowania. Zwróciła również uwagę, że z treścią decyzji z 29.11.1996 r. zapoznała się dopiero 12.06.2001 r., kiedy wystąpiła do Sądu Rejonowego w [..] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie dokumentów, na podstawie których dokonano zmian w księdze wieczystej. Wśród nich była ta decyzja, dlatego może to być alternatywny termin, o którym mowa w art. 145 § 1 i § 2 K.p.a. Postanowieniem z 23.11.2011 r. Starosta [..], działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 K.p.a. odmówił wnioskodawczyni przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przytaczając treść art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała faktów potwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, nie uprawdopodobniła przyczyn uchybienia, nie podała też terminu ustania przyczyny uchybienia. W zażaleniu na to postanowienie L.G. podkreśliła, że w złożonych do akt pismach szczegółowo wykazała okoliczności przemawiające za zasadnością wniosku. Od Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] nie otrzymała decyzji z 29.11.1996 r., pomimo że na jej podstawie zmieniono przebieg granicy jej działek. Z jej treścią zapoznała się dopiero 12.06.2001 r. Wyjaśnia również, że nie występowała z kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania, ponieważ takie postępowanie już toczyło się, a które od 27.07.2001 r. było zawieszone. Zatem w tym okresie nie biegły żadne terminy. Przyczyna uchybienia terminu ustać miała 9.09.2011 r., kiedy doręczono jej decyzję z 24.08.2011 r. o umorzeniu tego wznowionego postępowania. Z jej uzasadnienia dowiedziała się, że uchybiła terminowi do zgłoszenia żądania, pomimo że postępowanie toczyło się przez 10 lat. Formułowała jedynie zarzuty o wadliwym przyjęciu przez organ terminu, w którym dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie dotyczące odnowienia operatu ewidencyjnego obrębu Miasto [..]. Powołanym na wstępie postanowieniem z 17.01.2012 r. PWINGiK w [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W ocenie organu zażaleniowego przywrócenie terminu może mieć miejsce, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego wysiłku. Przesłanki prawne, które muszą zaistnieć, określone zostały w art. 58 K.p.a. W świetle wyjaśnień strony nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu. PWINGiK w [..] zakwestionował stanowisko L.G., jakoby o treści źródłowej decyzji dowiedziała się dopiero 12.06.2001 r. ponieważ podaniem z 24.08.2000 r. wystąpiła do tego organu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia prośby. Z postanowieniem PWINGiK w [..] nie zgodziła się L.G., wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której domaga się jego uchylenia i przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącej Starosta [..] odmawiając uwzględnienia zgłoszonego podania nie odniósł się do podnoszonych przez nią argumentów, które ponownie przytoczyła w skardze. Zwraca uwagę, że o treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. dowiedziała się dopiero 12.06.2001 r., a nie znała jej występując z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. W decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pouczono ją, że zgłoszone żądanie może być przedmiotem odrębnego postępowania, dlatego też w terminie 30 dni od jej otrzymania wstąpiła z żądaniem wznowienia postępowania. Natomiast o uchybieniu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji Starosty [..] z 24.08.2011 r. nr [..]. Skarżąca przedstawiła również informacje związane z przebiegiem postępowania dotyczącego modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w toku którego miano bez jej zgody zmienić granice i powierzchnie jej działek. Stwierdza, że w sposób należyty dbała o swoje interesy, a niezbędne czynności podejmowała niezwłocznie po uzyskaniu informacji o konieczności ich zdziałania. W odpowiedzi na skargę PWINGiK w [..] wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem sprawy administracyjnej była prośba L.G. o przywrócenie jej terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. orzekającego w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów. Właściwe w sprawie organy uznały, że prośba L.G. z 16.09.2011 r. (data nadania pocztowego 14.09.2011 r.) o przywrócenie terminu nie zasługiwała na uwzględnienie - zasadniczo z powodu nie wykazania braku winy w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skarżąca prezentuje natomiast odmienne stanowisko. Stosownie do treści art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Problematyka wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została w przepisach Rozdziału 12, art. 145 – art. 152 K.p.a. Wznowienie stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 –art. 145b K.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powołany ostatnio przepis zawiera przywoływaną przez skarżącą podstawę wznowienia. Zgodnie z nim w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 10.03.2006 r., II OSK 622/05). Dowiedzieć się o decyzji w rozumieniu przepisu art. 148 § 2 K.p.a. to tyle, co uzyskać informacje pozwalające na identyfikację nie doręczonej stronie danej decyzji, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Wyrażenie to nie wymaga zapoznania się z treścią samej decyzji, lecz jedynie o jej bycie prawnym oraz przedmiocie rozstrzygnięcia. Tak też zagadnienie to jest rozumiane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 6.05.2009 r., II OSK 714/08). W powołanym przepisie mowa jest wyłącznie o istnieniu decyzji i jej rozstrzygnięciu, a nie doręczeniu lub znajomości treści. Źródło wiadomości nie ma znaczenia prawnego i nie musi pochodzić od wydającego ją organu. Wskazany termin ma charakter procesowy, a czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Zasady liczenia terminów określają przepisy art. 57 § 1 - § 5 K.p.a. Zgodnie z jego § 3 terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Z kolei z przepisów art. 58 § 1 - § 3 K.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Nie świadczy o braku winy osoby zainteresowanej brak znajomości przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli uchybienie nie zostało wywołane wadliwym działaniem organu mającym wpływ na postępowanie strony. Żaden przepis prawa nie nakłada również na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom pouczenia o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu. Skarżąca wskazywała na kilka alternatywnych terminów mogących decydować o dacie dowiedzenia się przez nią o rzeczonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. Uważała, że datą wynikającą z art. 148 § 2 K.p.a. powinien być dzień 13.11.2000 r., kiedy otrzymała decyzję PWINGiK w [..] z 6.11.2000 r. nr [..] w przedmiocie zgłoszonego przez nią żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 29.11.1996 r., ponieważ stwierdzono w niej, że zgłaszane przez nią żądania powinny być przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast z treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. zapoznała się dopiero 12.06.2001 r., kiedy wystąpiła do Sądu Rejonowego w [..] o wydanie dokumentów, na podstawie których dokonano zmian w księdze wieczystej, a wśród nich znajdowała się decyzja z 29.11.1996 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że o rzeczonej decyzji wiedziała już przed złożeniem podania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, na co słusznie i w pełni trafnie zwrócił uwagę PWINGiK w [..]. Już wtedy potrafiła ją bowiem właściwie zidentyfikować. Świadczy to w ocenie Sądu o tym, że posiadała wystarczające informacje dla sporządzenia również podania o wznowienie postępowania, a niewątpliwie mogło to już mieć miejsce dnia 24.08.2000 r. W tym dniu wniosła do PWINGiK w [..] podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r., natomiast podanie o wznowienie złożyła dopiero 11.12.2000 r. Stanu tej niemal 4-ro miesięcznej zwłoki nie wyjaśniła. Wskazuje jedynie na inny właściwy termin, w którym dowiedziała się o decyzji. Z kolei prośba o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania została przez nią złożona dopiero 16.09.2011 r. (data nadania 14.09.2011 r.). Skarżąca uważała bowiem, że ustanie przyczyny uchybienia terminu miało miejsce w dniu doręczenia jej decyzji Starosty [..] z 24.08.2011 r., tj. 9.09.2011 r., ponieważ dopiero wtedy z jej uzasadnienia dowiedziała się, że jej podanie 11.12.2000 r. o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Wyraźnego rozróżnienia wymaga termin wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2) i termin złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 58 § 2). O ile w drugim przypadku uzasadnione jest przyjęcie, że przyczyna uchybienia terminu (art. 58 § 2) ma swoje źródło w uzasadnieniu doręczonej jej 9.09.2011 r. decyzji Starosty [..] z 24.08.2011 r., z której skarżąca dowiedziała się o tym fakcie, to odmiennie ocenić należy kwestię jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2). Nie ulega wątpliwości, że podanie takie skarżąca złożyła 11.12.2000 r., a jako drugi termin należy wskazać dzień wniesienia prośby o przywrócenie terminu, wraz z którą należało dokonać uchybionej czynności (14.09.2011 r.). Zdarzenie to ma charakter obiektywny i wymaga ścisłego ustalenia z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wiedziała o rzeczonej decyzji co najmniej w dniu składania podania o stwierdzenie jej nieważności, co miało miejsce 24.08.2000 r. Złożenie zatem podania o wznowienie postępowania dopiero 11.12.2000 r. (tym bardziej 14.09.2011 r., pismo to wpłynęło do organu 16.09.2011 r.) nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Potwierdzeniem tego jest również sam wniosek skarżącej, skoro wnioskuje ona o przywrócenie terminu, przy czym prezentuje ona sprzeczne stanowisko uważając, że termin z art. 148 § 2 K.p.a. został przez nią jednak zachowany. Jak wyjaśniono wyżej niedostateczna znajomość prawa procesowego po stronie skarżącej nie stanowi przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Uchybienie to nie zostało spowodowane wadliwym działaniem organów, które nie udzielały jej w tamtym czasie żadnych pouczeń co do terminów dokonywania czynności procesowych, skoro nie toczyło się postępowanie z jej udziałem. Okolicznością usprawiedliwiającą nie mogło być toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ miało ono swój odrębny byt prawny i dotyczyło wyłącznie wady tkwiącej w samej decyzji. Wybór trybu wzruszania ostatecznej i źródłowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. należał do skarżącej. L.G. uruchomiła najpierw postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji (podanie z 24.08.2000 r.), a następnie zażądała również wznowienia postępowania (podane z 11.12.2000 r.). W sprawie stwierdzenia nieważności PWINGiK w [..] decyzją z 6.11.2000 r. nr [..] odmówił jej stwierdzenia, jednak wskutek odwołania L.G. Główny Geodeta Kraju decyzją z [..].05.2001 r. nr [..] uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 26.09.2001 r. PWINGiK w [..] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. Od decyzji tej odwołanie wniosła ponownie L.G., a Główny Geodeta Kraju decyzją z [..].10.2002 r. nr [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6.04.2004 r., sygn. akt 6 II SA 3787/02 oddalono skargę L.G. na ostatnią z powołanych decyzji, a postanowieniem z 24.03.2005 r. sygn. akt OSK 1236/04 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił jej skargę kasacyjną. W związku z powyższym postanowieniem z 27.02.2011 r. Starosta [..] zawiesił postępowanie w sprawie o wznowienie, które zostało podjęte postanowieniem tego organu z 15.04.2011 r., po czym wydana została decyzja z 24.08.2011 r. Skarżąca powołuje się na wadę tkwiącą w postępowaniu, jako że pozbawiono ją prawa czynnego w nim udziału. Powinna zatem w terminie 1 miesiąca od dowiedzenia się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. domagać się wznowienia postępowania, czego nie uczyniła. Daty dokonywanych przez skarżącą czynności procesowych są przez nią wskazywane, znajdują też potwierdzenie w aktach sprawy. Sądowi z urzędu wiadome jest również, że postanowieniem z 12.03.2012 r. II SA/Rz 60/12 tut. Sąd odrzucił skargę L.G. na decyzję PWINGiK w [..] z 3.11.2011 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [..] z 24.08.2011 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem Starosty [..] z 24.01.2001 r. Postanowieniem z 9.05.2012 r. odmówiono z kolei stronie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. L.G. nie wykazała jednak, aby nie ponosiła winy w nieterminowym dokonaniu rzeczonej czynności procesowej, podejmując zarazem względem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z 29.11.1996 r. szereg kolejnych działań mających doprowadzić do jej wzruszenia. W takich okolicznościach zasadnie odmówiono przywrócenia terminu, a skargę, na podstawie art. 151 Ppsa, należało oddalić jako bezzasadną.