II SA/Rz 294/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji z [...].01.2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...].11.2011 r. odmawiającą wnioskodawcy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, oraz umorzono postępowanie organu I instancji. Decyzje te zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Podaniem z 23.09.2011 r. funkcjonariusz Policji Z. M. - Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji zwrócił się Komendanta Powiatowego Policji o zaliczenie mu do stażu pracowniczego okresu pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym o pow. 2,70 ha należącym do jego rodziców po ukończeniu przez niego 16. roku życia od 28.01.1983 r. do 28.06.1988 r. Z. M. został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej zwana "Uop") z dniem 30.09.2011 r. Decyzją z [...].11.2011 r. (bez oznaczenia numerowego) Komendant Powiatowy Policji odmówił wnioskodawcy, zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310, dalej jako "ustawa o wliczaniu okresów pracy") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a."). Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że wnioskodawca po ukończeniu 16. roku życia tj. od 28.01.1983 r. do 28.09.1988 r. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w miejscowości S. w charakterze domownika. Praca wykonywana była codziennie w pełnym wymiarze czasu w porze letniej i zimowej przy pielęgnacji roślin, przygotowaniu areału pod ich uprawę, obrządku żywego inwentarza. Wnioskodawca uczęszczał w tym okresie również do szkoły ponadpodstawowej w L. dojeżdżając do niej, na co poświęcał ok. 30 minut w obie strony dziennie. Organ stwierdził, że dla przyjęcia pracy w gospodarstwie rolnym jako domownik wymagane było posiadanie takiego statusu, który reguluje art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy. Pracę taką musiała wykonywać osoba odpowiadająca definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291). W ocenie organu pobieranie nauki w szkole przez domownika nie wykluczało możliwości zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi pod warunkiem, że praca była wykonywana stale. Jednak niezbędne do tego byłoby przedłożenie zaświadczenia z KRUS o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W odwołaniu od tej decyzji Z. M. stwierdził, że spełnił wszelkie warunki prawne dla domownika rolnika, a nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie rolnicze nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia okresu pracy w gospodarstwie rolnym w wysłudze lat, od której zależy wzrost uposażenia. Powołaną na wstępie decyzją z [...].01.2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewódzki Komendant Policji (dalej KWP) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy poddał w wątpliwość dopuszczalność wydania w sprawie decyzji administracyjnej o zaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji jako rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej. W ocenie KWP przepisy Uop ani akty wykonawcze wydane na jej podstawie, w tym rozporządzenie do art. 102 Uop, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., nie pozwalają na uznanie tego zagadnienia jako odrębnej sprawy podlegającej załatwieniu w formie decyzji. W tym aspekcie organ powołał się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24.09.2001 r. OPS 8/01, uznając że może ona mieć zastosowanie także w odniesieniu do policjantów. Kwestia wliczenia okresu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym do okresu wysługi lat jest bowiem elementem postępowania w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Ustalenie wysługi lat policjanta jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego uposażenia. Zwrócono również uwagę, że decyzja organu I instancji została wydana po dniu zwolnienia wnioskodawcy ze służby. Z tej przyczyny postępowanie w sprawie wniosku stało się bezprzedmiotowe, ponieważ cytowane rozporządzenie dopuszcza w ocenie organu ustalanie wysługi lat wyłącznie do celów uposażeniowych, którego nie otrzymuje policjant zwolniony ze służby. Z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 8 poz. 67 z późn. zm.) wynika ponadto, że w sprawie o ponowne ustalenie wysokości emerytury przez doliczenie nie uwzględnionych dotychczas w wymiarze świadczenia okresów właściwy jest organ emerytalny. Z decyzją KWP nie zgodził się Z. M. We wniesionej skardze sądowoadministracyjnej domaga się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo. Strona nie zgadza się z powodem odmowy przyznania mu świadczenia przez organ I instancji, jak i argumentacją organu wyższego stopnia. Podkreśla, że przepisy prawa nie zobowiązywały go do opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze, natomiast należności te regulowali jego rodzice. Ponadto ze stosownym podaniem wystąpił przed przejściem na emeryturę w czasie, kiedy był funkcjonariuszem Policji, tyle że sprawa przed organem I instancji toczyła się przez okres 2 miesięcy. Skarżący wywodzi ponadto, że jego przejście na emeryturę wynikać miało z konfliktu z Komendantem Powiatowym Policji, pobierana emerytura wynosi 61,24 % podstawy wymiaru, doliczenie zaś okresu pracy w gospodarstwie rolnym przyczyniłoby się do jej zwiększenia. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Organ podkreślił, że po zwolnieniu ze służby policjant nie otrzymuje już uposażenia, dlatego organ I instancji nie mógł ustalić żądanej wysługi lat do celów uposażenia po tym dniu, tymczasem decyzję w I instancji wydano [...].11.2011 r., gdy do zwolnienia Z. M. ze służby doszło z dniem 30.09.2011 r. W trakcie rozprawy Z. M. podtrzymał wniesioną skargę, wniósł o przyznanie kosztów związanych z dojazdem do Sądu, potwierdzając, że w okresie od 1983 r. do 1988 r. uczęszczał do Technikum Mechanicznego w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja KWP uchylająca decyzję Komendanta Powiatowego Policji o odmowie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat oraz umarzająca postępowanie organu I instancji. Niesporne jest, że w chwili wydawania decyzji tak przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, Z. M. był na emeryturze, nie będąc już funkcjonariuszem Policji w służbie. Kwestia okoliczności przejścia na emeryturę przez skarżącego, które poruszono w skardze nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Nie podlega także wątpliwości, że w dacie orzekania przez oba organy skarżący nie będąc już funkcjonariuszem pobierał emeryturę, nie zaś uposażenie przysługujące policjantowi. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że kwestia wliczania okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika nie może być przedmiotem odrębnego orzekania w drodze decyzji administracyjnej, tak jak to uczynił w swej decyzji z [...].11.2011 r. organ I instancji. Podzielić należy stanowisko KWP, iż aktualna pozostaje w tym względzie argumentacja zawarta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.09.2001 r. OPS 8/01 (opublik. ONSA 2002, nr 2, poz. 9). W uchwale tej Sąd ten wywiódł, że "Rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby żołnierza zawodowego, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej żołnierza (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy - Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), oraz do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy), nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej". Wprawdzie stanowisko zawarte w cyt. uchwale odnosiło się do żołnierzy zawodowych, to jednak w ocenie Sądu można go także zaaprobować w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji. Stanowisko takie zresztą jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 23.03.2010 r. II SA/Wa 2151/09 (Baza Orzecz. Lex nr 606733) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Kwestia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nie jest samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego, podlegającą załatwieniu w drodze wydania samoistnej decyzji administracyjnej". Podobne stanowisko prezentował ten Sąd w wyroku z 20.09.2006 r. II SA/Wa 983/06 (Baza Orzecz. Lex nr 265605). Stanowisko to akceptuje Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. Powołane w podstawie prawnej przez organ I instancji przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie dają podstawy do tego, aby wyrzekać, tak, jak uczynił to organ I instancji w postaci "odmowy zaliczenia do wysługi lat... okresu pracy w gospodarstwie rolnym". § 5 cyt. rozporządzenia daje wyłącznie właściwemu organowi prawo do orzekania o ustaleniu wysługi lat lub jej zmianie. Skoro zatem organ I instancji wydał decyzję, w istocie bez podstawy prawnej, to w ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy, uwzględniając fakt, że odwołujący się nie był już funkcjonariuszem Policji w służbie, nie mogąc w postępowaniu instancyjnym stwierdzić nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji, uchylił ją i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Skoro skarżący był już na emeryturze, to nie było także podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z tego względu skarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona, podlegać musiała oddaleniu na zasadzie art. 151 Ppsa. Sąd informacyjnie wskazuje, że w judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego w okresie obowiązywania ustawy z 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin za domownika nie uznawano osoby, w okresie, w którym kształciła się ona w szkole ponadpodstawowej – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2009 r. II SA/Bk 459/09 (LEX nr 582924). W motywach swego stanowiska Sąd ten wywodził, że cyt. ustawa obowiązująca do 1 stycznia 1991 r. definiowała pojęcie domownika, jej art. 2 pkt 2 przesądzał, że niezbędnym wymogiem uznania za domownika w rozumieniu tego przepisu jest m.in. utrzymywanie się domownika głównie z pracy w gospodarstwie rolnym. Z kolei rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, tzn. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28.03.1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10 ze zm.) precyzowało w § 2 ust. 2 pkt 1, że praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, jeśli kształcił się w szkole ponadpodstawowej (podkr. tut. Sądu). Stan ten zmienił się od 1.01.1991 r. W tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). W art. 6 pkt 2 tej z kolei ustawy definiującym pojęcie domownika nie wymagano już, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania tego domownika, wprowadzono natomiast wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. WSA w Białymstoku eksponując ogólną regułą prawa intertemporalnego, jaką jest zasada "lex retro non agit", która oznacza zakaz wstecznego działania nowej ustawy - jej przepisów o charakterze materialnym, do stanów faktycznych powstałych przed datą wejścia w życie nowej ustawy, prezentował stanowisko, wedle którego w sprawie wliczenie do stażu służby w Policji okresu pracy w gospodarstwie rolnym, praca funkcjonariusza Policji w gospodarstwie rolnym rodziców powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Aprobując pogląd wyrażony w wyroku II SA/Bk 459/09, stwierdzić należy, iż w konsekwencji art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy odwołującego się do pojęcia "domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", za takiego domownika nie można uznawać osobę, która przed 1.01.1991 r. kształciła się w szkole ponadpodstawowej, albowiem w takiej sytuacji, w świetle wówczas obowiązujących przepisów prawa, nawet wykonywana przez nią praca w gospodarstwie rolnym rodziców, nie stanowiła głównego jej źródła utrzymania. Z akt sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o uwzględnienie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 28.01.1983 r. do 28.06.1988 r., tj. w okresie pobierania nauki w technikum. Z wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.