VII SA/Wa 417/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia (...) października 2011 r., Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.(...)WINB (dalej: PINB w P.(...)WINB) na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) nałożył na J. i A. M. obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w miejscowości M., gm. L. Z odniesieniem się do wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazaniem jakie ewentualnie roboty budowlane należy wykonać bądź rozebrać w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. W., gdyż rozbudowa prowadzona była w rozbieżności z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i niezgodnie ze sztuką budowlaną. Podczas kontroli w dniu 15 grudnia 2009 r. ustalono, iż przedmiotowy obiekt rozbudowano na podstawie decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. W dniu 27 października 2008 r. inwestor złożył do PINB w P.(...)WINB zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Rozbudowany budynek objęty przedmiotowym postępowaniem (znajdujący się na działce nr ew. (...)) jest wyższy od budynku znajdującego się na działce nr ew. 423/1 o ok. 25 cm plus grubość pokrywy dachu. Wykonano również zadaszenie nad wejściem do budynku poza zakresem określonym w projekcie budowlanym, który to w późniejszym czasie został zdemontowany. W dzienniku budowy nie ma wpisu o wytyczeniu geodezyjnym budynku. Wjazd do garażu nie był również przewidziany w projekcie. Wzdłuż wjazdu do garażu K. W. wybudowano murek betonowy, który wg oświadczenia inwestora jest fundamentem pod ogrodzenie. Następnie wezwano W. G. - kierownika budowy rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. (...) w M. w celu złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, który oświadczył, iż podczas realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wykonywane elementy konstrukcyjne mogły zawierać dopuszczające odchyły mieszczące się w tolerancji technologicznej budowy. Po zakończeniu budowy W. G. nie mierzył wysokości budynku, a różnica wynikająca z powyższych przyczyn nie ma wpływu na konstrukcję budynku. Organ I instancji decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...) odmówił wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. (...) przy ul. (...) w M.. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB) decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., Nr (...), po rozpoznaniu odwołania K. W., uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku skargi J. i A. M. na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/10 skargę oddalił. W efekcie powyższych rozstrzygnięć w dniu (...) kwietnia 2011 r. PINB w P.(...)WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonanych w czasie realizacji robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku jednorodzinnego bliźniaka na terenie działki nr ew. (...) w miejscowości M. gmina L. i w dniu (...) października 2011 r. zapadło opisane na wstępie postanowienie Nr (...). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu (...) grudnia 2009 r. ustalono, że projektowana rozbudowa części bliźniaka na działce nr ew. (...) jest wyższa niż na działce sąsiedniej co jest niezgodne z zatwierdzoną dokumentacją, natomiast mur ogniowy nie wystaje ponad kalenicę, a więc nie spełnia założeń projektowych, gdyż zatwierdzony projekt budowlany tej inwestycji określał, iż kalenice dachu obu budynków zaprojektowano na jednym poziomie oraz powinny być one rozdzielone murem ogniowym wystającym ponad kalenicę. Na podstawie powyższych ustaleń organ stopnia powiatowego uznał, że uległ zmianie parametr techniczny budynku tj: wysokość a tym samym należy sądzić iż zmianie uległa również kubatura budynku. Ponadto organ zanzaczył, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i przyjęciu obiektu do użytkowania jest skuteczne jedynie w stosunku do robót budowlanych wykonanych bez istotnych odstępstw, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na nie wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem, organ uznał za konieczne uzupełnienia materiału dowodowego w trybie określonym w art. 81c Prawa budowlanego w celu ustalenia, czy roboty wykonano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. (...)WINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. i A. M., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nakładając obowiązek przedstawienia ekspertyzy nie wykazał, iż w danej sprawie zaistniała sytuacja wskazująca na powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do robót budowlanych" w spornym obiekcie. Ponadto wskazał, że PINB w P.(...)WINB jako fachowy pion administracji publicznej winien we własnym zakresie ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem oraz rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 81 c Prawa budowlanego w celu wyegzekwowania określonej dokumentacji dla potrzeb dowodowych w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji winien prowadzić postępowanie wszczęte w dniu (...) listopada 2009 r. na wniosek K. W. doprecyzowany pismem z dnia (...) marca 2011 r., a nie wszczynać w dniu (...) kwietnia 2011 r. postępowanie na podstawie pisma z dnia (...) marca 2011 r. Tak więc postępowanie wszczęte w dniu (...) kwietnia 2011 r. powinno zostać umorzone. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że w swoich pismach podnosiła konieczność zbadania prawidłowości wykonania robót budowlanych nie tylko pod względem wykonania przedmiotowej rozbudowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, ale również z uwagi na wykonanie ich niezgodnie ze sztuką budowlaną. W piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r. skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego w przedmiocie prawidłowości wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku J. i A. M.. Skarżąca powołała się na oświadczenie rzeczoznawcy K. C. z dnia (...) marca 2011 r., który stwierdził, że z uzyskanych od K. W. dokumentów wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego Państwa M. była prowadzona niezgodnie z projektem i z pominięciem wiedzy i sztuki budowlanej. Błędy te zostały wykazane w pismach skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.(...)WINB z dnia (...) listopada 2009 r. oraz z dnia (...) stycznia 2010 r. i udokumentowane materiałem zdjęciowym. Rzeczoznawca K. C. w swoim oświadczeniu stwierdził, że wymienione w powyższej korespondencji do PINB-u nieprawidłowości, są na tyle poważne, że mogą stanowić zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji dla obu części bliźniaka, z katastrofą budowlaną włącznie. Stąd potrzeba sprawdzenia, poprawności wykonanej przebudowy i rozbudowy budynku oraz jej zgodności z dokumentacją projektową, przez rzeczoznawcę budowlanego w formie ekspertyzy budowlanej. W skardze podniesino, że stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z wcześniejszymi jego zaleceniami zawarymi w decyzji z dnia (...) czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącej zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, co w pełni uzasadnia nakazanie wykonania ekspertyzy technicznej. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z brzmieniem art. 50 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się w stosunku do robót wykonywanych. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie miał prawnej możliwości nakazania wykonania ekspertyzy technicznej na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem uzyskanie dowodu w przedmiocie prawidłowości wykonanych robót budowlanych było możliwe jedynie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował postanowienie (...)WINB z dnia (...) grudnia 2011 r. uchylające postanowienie PINB w P.(...)WINB z dnia (...) października 2011 r., Nr (...), którym w trybie art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożono na J. i A. M. obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w miejscowości M., gm. L.. Jako powód uchylenia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał konieczność ustalenia we własnym zakresie przez organ I instancji czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem oraz czy w sprawie ma zastosowanie art. 81 c Prawa budowlanego, czy też art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Oba przepisy stanowią w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji na temat prac budowlanych. Organ uprawniony jest zatem i zobowiązany jednocześnie – mając na uwadze m. in. art. 7, 77 § 1 kpa - do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, przy wykorzystaniu odpowiednich instrumentów procesowych. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ ma wątpliwości dotyczące stanu robót budowlanych, które zostały potwierdzone dotychczasowymi ustaleniami faktycznymi. Podstawowym elementem różniącym oba przepisy jest to, na jakim etapie procesu budowlanego mogą być stosowane. Przepis art. 50 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, gdy prace jeszcze trwają, ponieważ na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, podając przyczynę ich wstrzymania i jednocześnie może nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W przeciwieństwie do art. 50 Prawa budowlanego, środek dowodowy przewidziany w art. 81 c Prawa budowlanego może być stosowany także po zakończeniu robót budowlanych w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych (tzn. w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi), a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że rozbudowę prowadzono na podstawie decyzji Starosty P. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. oraz że prace budowlane zostały zakończone, o czym świadczy złożone przez inwestora w dniu (...) października 2008 r. do PINB w P.(...)WINB zawiadomienie o zakończeniu budowy. Tymczasem w okolicznościach konieczne jest ustalenie czy rozbudowa nastąpiła zgodnie z zatwierdzonym projektem. W tym celu została przeprowadzona kontrola w dniu 15 grudnia 2009 r. Podczas niej ustalono, że rozbudowany budynek (znajdujący się na działce nr ew. (...)) jest wyższy od budynku znajdującego się na działce nr ew. (...) o ok. 25 cm plus grubość pokrywy dachu, a zgodnie z projektem obie części bliźniaka powinny być równe. Mur ogniowy nie wystaje ponad kalenicę, a więc nie spełnia założeń projektowych, gdyż zatwierdzony projekt budowlany tej inwestycji określał, iż kalenice dachu obu budynków zaprojektowano na jednym poziomie oraz powinny być one rozdzielone murem ogniowym wystającym ponad kalenicę. Wykonano również zadaszenie nad wejściem do budynku poza zakresem określonym w projekcie budowlanym, który to w późniejszym czasie został zdemontowany. Wjazd do garażu nie był również przewidziany w projekcie. Wzdłuż wjazdu do garażu K. W. wybudowano murek betonowy, który wg oświadczenia inwestora jest fundamentem pod ogrodzenie. Z zestawienia dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Piaseczyńskiego nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. i wykonanych robót budowlanych wynika, że rozbudowa została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Na podstawie dokonanych ustaleń organ stopnia powiatowego uznał, że uległ zmianie parametr techniczny budynku tj: wysokość a tym samym należy sądzić iż zmianie uległa również kubatura budynku. Zatem powstały "uzasadnione wątpliwości co do robót budowlanych" w spornym obiekcie. Z uwagi na zakończenie rozbudowy oraz wykonanie jej niezgodnie z zatwierdzonym projektem, organ I instancji prawidłowo uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 81 c Prawa budowlanego celu ustalenia, czy roboty wykonano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. W zwiazku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art 138 § 2 kpa w zw. z art 144 kpa oraz w zw. z art 81c i 51 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To na organie ciąży bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, zaś jednym z instruumentów służących do tego wyjaśnienia jest właśnie prowadzenie wpadkowego postępowania dowodowego w oparciu o art 81 c Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego dotyczących wszczęcia postępowania na podstawie pisma z dnia (...) marca 2011 r. doprecyzowującego wniosek K. W., należy podkreślić, że sprawa rozbudowy spornego budynku była już przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/10 oddalił skargę na decyzję (...)Wojewódzkiego Inspetora Nadzoru Budowlaengo z dnia (...) czerwca 2010 r., Nr (...), uchylającą decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzonych odstępstw, uznając jednocześnie, że decyzja organu I instancji ograniczając się wyłącznie do odmowy wstrzymania robót budowlanych nie uwzględniała żądania wnioskodawczyni dotyczącego "sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych". W ten sposób Sąd oddalając skargę na decyzję z dnia 10 czerwca 2010r. przesądził tryb postępowania oraz jego zakres. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ I instancji rozpoznając sprawę był związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/10. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że dla prawidłowości niniejszego postępowania istotne jest to, że postępowanie miało być i było prowadzone w przedmiocie sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną Sądu. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.