II SA/Sz 329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie przepisów art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), art. 104 k.p.a., nie zezwolił M.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą E. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...]pod reklamę w okresie od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które między innymi mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nośnik reklamowy skarżącej usytuowany jest bezpośrednio w obszarze skrzyżowania o ruchu okrężnym tzw. [...]skupiającym al. [...]. Skrzyżowanie to charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego, a także stanowi kluczowe miejsce w układzie drogowym miasta. Posiada trzy pasy ruchu, torowisko przebiegające przez wyspę centralną, a także pięć wlotów co wymaga dużego skupienia kierowców. Usytuowanie reklamy na odcinku na którym krzyżują się kierunki ruchu, tj. w obszarze skrzyżowania jest szczególnie niebezpieczne biorąc pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto nośnik reklamowy usytuowany byłby przed torowiskiem tramwajowym, co może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo w ruchu drogowym poprzez zwiększenie prawdopodobieństwa niezauważenia przez kierowcę pojazdu samochodowego tramwaju. Nadto nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie trakcyjnym usytuowanym w odległości 1,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Słupy oświetlenia ulicznego stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane często są jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą swoistą rezerwę dla ich umieszczania. Tym samym każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczania ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu. Wskazany nośnik reklamowy nie jest tablicą dojazdową ani kierunkową w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Mając na uwadze fakt, iż na terenie miasta [...] funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także z uwagi na coraz większą liczbę wniosków dotyczących lokalizacji reklam, zarządca drogi zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami, do których zalicza się między innymi panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami tj. reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie na przykład na reklamie niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Ponadto, zdaniem organu, umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 1,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z zapisami wskazanego powyżej rozporządzenia, które mówi iż znaki drogowe na ulicach umieszcza się w odległości 0,5-2 m mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni do najbliższego skrajnego punktu tarczy znaku. W związku z powyższym przestrzeń do dalszego skrajnego punktu tj. 2,9 m stanowi przestrzeń zarezerwowaną dla pionowych znaków drogowych co wyklucza lokalizowanie w tym miejscu innych obiektów. M.B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolność w decydowaniu o materii poddanej pod rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści odwołania strona podała, że przedmiotowy nośnik reklamowy od dawna funkcjonuje w pasie drogowym pl. [...]i wbrew twierdzeniom zarządcy drogi nie oddziałuje on negatywnie na uczestników ruchu drogowego. Jest to bowiem niewielka tablica reklamowa o charakterze stricte informacyjnym i tak jak inne wskazuje kierunek oraz odległość do ściśle określonego obiektu, o stonowanych barwach, która nie angażuje w nadmierny sposób uwagi uczestników ruchu drogowego. Wprost przeciwnie - ułatwia poruszanie się po tej części miasta, pomagając kierowcom dotrzeć do poszukiwanego miejsca. Opisana powyżej forma i treść tablicy reklamowej zaprzecza więc twierdzeniom organu, iż będzie ona w szczególny sposób wyróżniać się spośród innych elementów umieszczonych w pasie ruchu drogowego i w konsekwencji negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowa tablica reklamowa nie nosi również cech nośnika reklamowego wielkogabarytowego, nie emituje pulsującego światła o znacznym natężeniu, a jej informacyjny charakter powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy, który w dużej mierze służy obsłudze ruchu drogowego. Potraktowanie takiej tablicy reklamowej jako ekspansywnej, powodującej zagrożenie w ruchu drogowym i dekoncentrującej jego użytkowników jest nadużyciem ze strony organu rozpoznającego wniosek. Całkowicie bezzasadne są twierdzenia zarządcy drogi, iż jego dalsze funkcjonowanie zwiększy prawdopodobieństwo niezauważenia tramwaju przez kierowcę samochodu osobowego. Nie są znane również przypadki, aby ten nośnik reklamowy spowodował konkretne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, pomimo faktu, iż funkcjonuje w pasie drogowym tej części miasta już od wielu lat. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, iż ten konkretny nośnik reklamowy dekoncentruje oraz odwraca uwagę kierowców. Jest to całkowicie dowolna argumentacja, nie poparta żadnymi dowodami, sprzeczna z zasadą, iż organ I instancji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Za całkowicie chybiony uznać należy również argument o różnych umiejętnościach użytkowników ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej, bez większego znaczenia dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest również fakt, iż tablica funkcjonuje bezpośrednio na wyspie centralnej skrzyżowania, przed torowiskiem tramwajowym. W powszechnie obowiązujących przepisach brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która zabraniałaby umieszczanie reklam w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska tramwajowego. Ponadto wiele reklam, na których umieszczenie zgodę wyraził organ I instancji, znajduje się właśnie w sąsiedztwie torów tramwajowych, a brak jest dowodu, by kiedykolwiek tablica reklamowa firmy E. przyczyniła się do spowodowania jakiegokolwiek zagrożenia w ruchu drogowym. Nadto słupy oświetlenia ulicznego nie stanowią swoistej rezerwy dla znaków drogowych, albowiem znaki drogowe umieszczone są znacznie niżej i nie kolidują z wyżej umieszczanymi tablicami reklamowymi. Przedmiotowa tablica reklamowa umieszczona jest (będzie) na słupie oświetlenia ulicznego na wysokości 3 metrów, a zatem już poza obszarem skrajni drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia takiego wymaga m.in. umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jednocześnie zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1, zasadą jest zakaz umieszczania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zarządca drogi może zezwolić na lokalizację w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego -art. 39 ust. 3. W każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ musi ustalić, czy chodzi o zajęcie pasa drogowego na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz rozważyć czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 oraz czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 tej ustawy (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego). M.B. zwróciła się do zarządcy drogi z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym pl. [...]reklamy o wymiarach [...]. Możliwość usytuowania tej reklamy we wnioskowanej lokalizacji organ I instancji ocenił negatywnie z uwagi na bezpieczeństwo i organizację ruchu. Zdaniem Kolegium stanowisko organy I instancji w tej sprawie jest prawidłowe. W aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na których zaznaczono na którym słupie oświetlenia ulicznego reklama zostałaby zainstalowana. Nośnik reklamowy umieszczony byłby na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanym w obszarze skrzyżowania o ruchu okrężnym [...] skupiającym al. [...]. Istnienie reklamy o wymiarach [...]cm we wnioskowanej lokalizacji negatywnie wpłynęłoby na bezpieczeństwo i organizację ruchu, bowiem stwarzałoby zagrożenie dekoncentracji kierowców. Obniżenie czynnika koncentracji kierowcy podczas jazdy zawsze jest niebezpieczne, zwłaszcza w miejscach - tak jak w niniejszej sprawie - o znacznym natężeniu ruchu, gdzie wzmożony ruch pojazdów i pieszych, a także ruch tramwajów może prowadzić do opóźnienia reakcji obronnej na powstałe zagrożenie i spowodować powstanie kolizji lub innego zdarzenia drogowego. Konieczność realizacji obowiązku przewidywania, a co za tym idzie eliminowania wszystkich obiektów i urządzeń, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Ponadto ze względu na to, że na terenie miasta [...] funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetlenia ulicznego), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam zarządca drogi, realizując nałożone na niego obowiązki, do których zalicza się panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych oraz dbanie o bezpieczeństwo ruchu drogowego, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, tj. reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Prowadzona polityka jest zamierzona i konsekwentna, a Kolegium w pełni ją popiera. Obecnie zasadnicza większość reklam funkcjonuje w pasie drogowym na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń (na różne okresy), po wygaśnięciu których zarządca drogi nie wydaje kolejnych. Następnie organ II instancji, odnosząc się do argumentów i zarzutów z odwołania, wyjaśnił, że fakt, iż poprzednio udzielano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie oznacza, że kolejne wnioski będą załatwiane pozytywnie. Za każdym razem konieczne jest dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań oraz przepisów prawnych. Zarządca drogi każdorazowo ocenia, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt: II GSK 345/08 raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją obowiązującą w określonym czasie. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa, co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Ustawa o drogach publicznych w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto zarządca drogi w sprawach udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ocenia możliwości lokalizacji reklamy w kontekście usytuowania innych reklam. Zarządca drogi każdą sprawę rozpatruje indywidualnie przy uwzględnieniu wnioskowanego umiejscowienia reklamy oraz w kontekście realizacji obowiązków, w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Organ podkreślił, że w toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia, a argumentacja odwołującej się, że przedmiotowa tablica reklamowa nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ponieważ nie zaangażuje uwagi uczestników ruchu drogowego, nie nosi cech nośnika reklamowego wielkogabarytowego, nie emituje pulsującego światła, a jej informacyjny charakter powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy, który po części służyć będzie usprawnieniu obsługi ruchu drogowego, jest nietrafna. Tablica reklamowa umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego skierowana jest w szczególności do kierowców i ma na celu zwrócenie ich uwagi. Nie ulega wątpliwości, iż reklama o takiej powierzchni i umieszczona w takim miejscu, bez względu na jej kolorystkę, będzie stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazanej reklamy nie można potraktować jako tablicę dojazdową, czy też kierunkową. Katalog znaków informacyjnych oraz tablic kierunkowych jest katalogiem zamkniętym i jest zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). Ponadto zarządca drogi wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu funkcjonowania reklamy lub przeprowadzać badań, czy analizy dotyczących kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie. Trudno uznać za trafne twierdzenie, że bez większego znaczenia dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku pozostaje fakt, że tablica reklamowa miałaby funkcjonować bezpośrednio na wyspie centralnej skrzyżowania przed torowiskiem tramwajowym. Skarżąca zakwestionowała ponadto argumentację organu I instancji dotyczącą różnych umiejętności użytkowników ruchu drogowego. Według Kolegium, zarządca drogi musi zakładać, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Wbrew twierdzeniu skarżącej znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Umieszczenie obok znaków drogowych dodatkowo tablic reklamowych powodować będzie nieczytelność organizacji ruchu oraz rozproszenie uwagi kierowcy. Organ wskazał dalej, że skarżąca przedłożyła do akt sprawy kopię opinii nr [...]r., sporządzonej na jej zlecenie przez ekspertów w dziedzinie techniczno-kryminalistycznej rekonstrukcji wypadków i kolizji drogowych, techniki samochodowej inżynierii i organizacji ruchu drogowego – J.P. i A.K. W opinii tej w pkt 1 stwierdzono, iż oddziaływanie tablic reklamowych na uczestników ruchu drogowego lub brak tego oddziaływania może być oceniony wyłącznie indywidualnie na podstawie analizy tego wpływu w konkretnym miejscu lub na konkretnym ciągu komunikacyjnym. Jednocześnie opinia ta nie zawiera analizy oddziaływania reklamy we wnioskowanej i lokalizacji, podczas gdy zarówno organ I instancji jak i Kolegium takiej analizy dokonały. W pkt 2 opinii zawarta jest próba polemiki z opinią D.K. biegłego z listy biegłych sądowych z zakresu techniki samochodowej i kryminalistycznej rekonstrukcji wypadków drogowych, dotyczącą negatywnego wpływu reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego na uwagę kierowców, czytelność organizacji ruchu i bezpieczeństwo ruchu drogowego, która została sporządzona na zlecenie zarządcy drogi, a jej kopia znajduje się w aktach sprawy. Według Kolegium, opinie specjalistów - o ile są rzeczowe - mogą być pomocne w prowadzonym postępowaniu, jednakże nie mogą zastępować oceny organów wydających decyzje. M.B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez brak harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujący utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w oderwaniu od faktu, że reklama skarżącej zajmuje wnioskowaną lokalizację od wielu lat, nie przyczyniając się do pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała, że akceptuje w pełni pogląd SKO, iż otrzymanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla potrzeb umieszczenia reklamy, nie rodzi po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Przedmiotowa konstatacja nie może jednakże stać się - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - punktem wyjścia do całkowitego pominięcia tak istotnej, a zarazem miarodajnej - dla oceny wniosku pod kątem bezpieczeństwa w ruchu drogowym - okoliczności, jak wieloletnie funkcjonowanie reklamy skarżącej w pasie drogowym pl. [...]. Zdaniem strony, wieloletnie korzystanie z tej lokalizacji, wskazuje, że jej reklama nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie ma w tej materii bardziej wartościowego dowodu, niż dowód poparty praktyką. Co więcej, organ wydając poprzednią decyzję badał już okoliczności związane z umiejscowieniem reklamy, nie wnosząc w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W rejonie omawianej lokalizacji nie doszło do żadnych poważnych zmian w zakresie modernizacji ruchu drogowego i urządzeń służących jego obsłudze, w związku z czym nie sposób przyjąć, aby doszło tutaj do jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej uprzednio przez organ w sprawie przedmiotowej lokalizacji, uprawniającej skarżącą do korzystania z pasa drogowego pod reklamę przez ostatnie lata, a także z akt tej sprawy w celu ustalenia, czy znajduje się w nich jakikolwiek dokument, który wskazywałby na zagrożenie stwarzane przez reklamę w aktualnym miejscu. W ocenie skarżącej, podnoszone przez organ argumenty cechują się dużym stopniem ogólności i schematycznym podejściem do kwestii wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dalszej treści skargi, strona powołując się na art. 7 K.p.a. wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81), zgodnie z którym zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kpa. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. (sygn. akt: I OSK 1800/06) w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek danych wskazujący na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które miałoby swe źródło w reklamach skarżącej. Posługiwanie się w tym zakresie abstrakcyjnymi informacjami odnośnie percepcji kierowców nie może stanowić żadnego merytorycznego argumentu. Z analogicznych powodów, nie sposób uznać, aby umiejscowienie reklamy w miejscu o natężeniu ruchu typowym dla aglomeracji miejskiej miało stanowić przesłankę uniemożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji. Również w tej kwestii brak jest danych potwierdzających opinię organu o negatywnym wpływie reklam skarżącej na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zdaniem strony, brak jest przesłanek które uniemożliwiałyby pogodzenie interesu społecznego (bezpieczeństwa w ruchu drogowym) ze słusznym interesem skarżącej (na co wskazuje chociażby poprzednio wydana decyzja). Tak więc o ile decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego pod reklamę ma charakter uznaniowy, o tyle nie jest (nie może być) decyzją oderwaną od powszechnie obowiązujących i mających nadrzędne znaczenie zasad prawa administracyjnego. Uwzględnienie zaś owych zasad winno - jak wykazano - skutkować pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.)- zwanej dalej P.p.s.a. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga M.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ostateczna w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego skarżącej o wymiarach 100 cm na 140 cm na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanego w obszarze skrzyżowania o ruchu okrężnym [...] wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", które określają zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele nie związane z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym. Podstawową zasadą wynikająca z przepisów powyższej ustawy jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Odstępstwem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zasadę tę konkretyzuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wynika z akt, skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o przedłużenie udzielonego jej uprzednio pozwolenia na umieszczenie reklamy jej Firmy na słupie ulicznym oświetleniowym usytuowanym w centralnej części skrzyżowania pięciu głównych ulic miasta, w odległości 1,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, stanowiącego jedno z kluczowych rond w układzie drogowym centrum miasta Szczecina. Wbrew przekonaniu skarżącej - dotychczasowe zezwolenie na umieszczenie reklamy w danym miejscu nie stwarza domniemania legalnego pozostawania reklamy w tym miejscu, ponad ramy czasowe zakreślone w zezwoleniu, albowiem okoliczności, w których udzielono zezwolenia mogły ulec zmianie, co winien organ rozpatrujący kolejny wniosek każdorazowo zbadać i ocenić. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują instytucji przedłużenia przedmiotowego zezwolenia i nie kreują po stronie zarządcy drogi obowiązku wydawania dalszych zezwoleń w związku z raz udzieloną zgodą na daną lokalizację. Tak więc, w niniejszej sprawie, organ zobligowany był dokonać ponownej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" - w odniesieniu do proponowanej lokalizacji nośnika reklamowego skarżącej – umożliwiającego odstąpienie od generalnej zasady zakazu lokalizacji reklam w pasie drogowym w kontekście przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z art. 39 ust. 1 ustawy. Przedmiotowe zezwolenie jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że wydanie tej decyzji ma charakter dowolny. W ramach takiego postępowania organ winien wnikliwie i dostatecznie rozważyć między innymi sytuacje, w których umieszczenie obiektu (tu reklamy) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, a następnie wyczerpująco wyjaśnić powody swojego rozstrzygnięcia z odniesieniem się do rozpatrywanego indywidualnego przypadku lokalizacji obiektu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają granic uznania administracyjnego, a organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny i rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć. Podkreślić należy, że rolą organu administracji będącego zarządcą konkretnej drogi w zależności od jej kategorii – w myśl ustawy o drogach publicznych – jest podejmowanie działań mających służyć ochronie nie tylko samych dróg i urządzeń z nimi związanych, ale też podejmowanie działań w kierunku stworzenia i zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, między innymi poprzez rozsądną i racjonalną politykę w kwestii lokalizacji obiektów, w tym, reklam, w pasie drogowym. Jak wynika z akt zarządca drogi, realizując swoje obowiązki i uprawnienia w powyższym zakresie, za priorytet w tej sprawie przyjął zasadę zapewnienia i utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, uznając obręb skrzyżowania dróg (objęty wnioskiem skarżącej) za miejsce szczególnie wymagające ochrony pod tym względem, z uwagi na charakter tego obszaru o zwiększonym natężeniu ruchu, centralne położenie skrzyżowania z wlotem pięciu głównych ulic miasta i jego zagospodarowanie torowiskiem tramwajowym. Organ negatywnie również ocenił fakt, że reklama miałby być umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego, który stanowi element infrastruktury technicznej drogi wykorzystywany przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych. Ponadto organ podkreślił, że tablica reklamowa umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego skierowana jest w szczególności do kierowców i ma na celu zwrócenie ich uwagi. Reklama o takiej powierzchni i umieszczona w takim miejscu, bez względu na jej kolorystkę, będzie stwarzać zagrożenie koncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Sąd stwierdził, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły negatywne przesłanki usytuowania spornej reklamy w proponowanym przez skarżącą miejscu, analizując przy tym wymiary, rodzaj tego nośnika reklamowego (skierowany do kierowców) i miejsce jego umieszczenia (na słupie oświetleniowym w bliskiej odległości od krawędzi jezdni) z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniach oraz prowadzonej polityki ograniczania reklam w pasach drogowych, w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, czyli reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Zdaniem Sądu, bez wątpienia takim newralgicznym miejscem dla kierowców w układzie dróg miasta jest skrzyżowanie kilku ulic o ruchu kołowym. W rozpatrywanym przypadku jest to skrzyżowanie położone w ścisłym centrum [...] z wlotem pięciu głównych ulic i z ruchem tramwajowym. Umieszczenie reklamy o wymiarach 100 na 140 cm w centralnej części ronda z całą pewnością może stanowić punkt dekoncentracji kierujących pojazdami w tym obszarze. Przy czym fakt ten, jak uznał prawidłowo zarządca drogi, nie musi być udokumentowany i udowodniony zaistnieniem kolizji i wypadków w tym miejscu w powiązaniu z umiejscowieniem konkretnej reklamy. Skoro ratio legis zasady zawartej w art. 39 ust.1 ustawy jest zapobieganie zagrożeniom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nie likwidowanie skutków tych zagrożeń. Teza, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, a takim jest bez wątpienia skrzyżowanie dróg w centrum miasta, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym - jest oczywista. W kwestii usytuowania reklam w miejscu skrzyżowania dróg wielokrotnie wypowiadały się już się sądy administracyjne w swoich orzeczeniach z którymi Sąd w niniejszych składzie w pełni się zgadza. Między innym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 542/08 stwierdził, że "zarządca drogi, wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest uprawniony do wprowadzenia reguły, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 293/09 LEX nr 559686 Sąd wywiódł, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Dodatkowo należy wskazać, w odpowiedzi na zarzuty skarżącej, że ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy przeniósł ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. Tak więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że w jego konkretnej sprawie te okoliczności wystąpiły. Organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach. Jak słusznie zauważyły organy, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wnioskowana przez nią lokalizacja reklamy jej Firmy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na odstępstwo od reguły zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym. Przedłożona przez skarżącą opinia – jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - nie zawiera analizy oddziaływania reklamy we wnioskowanej lokalizacji, podczas gdy zarówno organ I instancji takiej analizy dokonał. W świetle cytowanego przepisu oraz wskazanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych za całkowicie chybiony należało uznać zarzut skarżącej, że organ winien był udowodnić negatywny wpływ jej reklamy na uczestników ruchu w tym miejscu. Ponadto organ jako zarządca drogi, w ramach kształtowania polityki ochrony dróg, miał prawo przyjąć ogólną zasadę, że wobec konieczności zachowania szczególnej ostrożności w obrębie skrzyżowań, co nie ulega wątpliwości Sądu, umieszczanie reklam, z istoty rzeczy rozpraszających uwagę kierowców, jest w obrębie skrzyżowań niedopuszczalne. Nie jest – zdaniem Sądu - w tym przypadku konieczne wskazanie konkretnych zdarzeń jako skutków takiej lokalizacji reklamy. Działanie organów ma tu charakter prewencyjny. Nie można się zgodzić również z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa ma charakter informacyjny, który powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy służący w dużej mierze obsłudze ruchu drogowego. Znaki i sygnały drogowe stanowią element wyposażenia drogi i w sposób konkretny regulują ruch. Rodzaje znaków i ich wzory zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2010, Nr 65, poz. 411). Z cała pewnością reklama przedsiębiorstwa nawet wskazująca kierunek dojazdu do obiektu nie stanowi znaku drogowego w rozumieniu ww. przepisów i jako taki nie może być traktowana. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania prawa materialnego wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo przytoczył i prawidłowo dokonał wykładni powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych i z dokonanej wykładni przepisów wyciągnął właściwe wnioski co do zastosowania tych przepisów w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały konieczność odmowy wydania zezwolenia na umieszczanie reklamy skarżącej na opisanym skrzyżowaniu, co dostatecznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to nie narusza prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a. poprzez brak harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w oderwaniu od faktu, że reklama skarżącej zajmuje wnioskowaną lokalizację od wielu lat, nie przyczyniając się do pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym są całkowicie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.