II SAB/Po 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi spółki A S.A. na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu do rozpoznania wniosku spółki A S.A. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 (czternastu) dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. spółka A S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Spółka domagała się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podniosła, że jej wniosek z dnia [...] marca 2012 r., który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2012 r., dotyczył przekazania kopii dokumentów stanowiących korespondencję pomiędzy UKS w Poznaniu a Agencją B ([...] [Agencja]) w okresie pomiędzy 5 a 30 marca 2012 r., względnie informacji, że taka korespondencja nie była w tym okresie prowadzona. W jej ocenie ustawowy czternastodniowy termin do załatwienia wniosku upłynął z dniem 16 kwietnia 2012 r. Skarżąca nie uznała za załatwienie sprawy pisma organu z dnia 13 kwietnia 2012 r., w którym poinformował on stronę, że "tryb dostępu Strony do akt postępowania kontrolnego uregulowany jest w art. 178 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa". W ocenie strony postępowanie kontrolne prowadzone przez organ dotyczy zupełnie innej sprawy niż kwestia korespondencji pomiędzy UKS a Agencją B. Zdaniem strony otrzymane pismo nie jest ani udostępnieniem informacji publicznej ani decyzją odmawiającą jej udostępnienia. Ponadto strona dodała, że nie została poinformowana, czy we wnioskowanym okresie UKS i Agencja B korespondowały, a jeśli tak, to czy całość tej korespondencji znajduje się w aktach postępowania kontrolnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 7 marca 2012 r. zostało doręczone Spółce postanowienie z dnia 5 marca 2012 r.([...]) o wszczęciu postępowania kontrolnego w zakresie rozliczeń z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych za lata 2007 – 2008. Dalej wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. (w postaci kserokopii), które wpłynęło od organu w dniu [...] kwietnia 2012 r., Spółka wniosła o udostępnienie (listem poleconym w formie kserokopii) informacji publicznej dotyczącej korespondencji (wychodzącej i przychodzącej) pomiędzy Urzędem, a Agencją B w okresie od 5 do 30 marca 2012 r., ewentualnie o informację, że taka korespondencja nie występowała we wskazanym okresie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie odniósł się on do wniosku Spółki, bowiem w odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. organ wyraźnie wskazał, że nie neguje uprawnienia Spółki do dostępu do wnioskowanych informacji, jednakże wskazał zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) na właściwy tryb dostępu do tych informacji, uregulowany przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W ocenie organu w ten sposób podjął on jedną z czynności wskazanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (organ odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/08), skoro zawiadomił stronę, że obowiązuje inny tryb dostępu do informacji publicznej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że prowadzone postępowanie kontrolne pozostaje bez związku z korespondencją prowadzoną pomiędzy Urzędem Kontroli Skarbowej a Agencją B. W jego ocenie toczące się wobec Spółki postępowanie kontrolne dotyczące podatku dochodowego od osób prawnych za 2007 i 2008 r. obejmuje rozliczenie podstawie przychodów i kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, finansowanej w części ze środków publicznych przyznanych przez Agencję B na podstawie umowy zawartej pomiędzy Spółką a Agencją, której realizacja ma wpływ na prawidłowe określenie zobowiązania podatkowego. Te okoliczności, jak również odmowa udzielenia przez Spółkę informacji dotyczącej przebiegu realizacji powyższej umowy, uzasadniały pozyskanie informacji i dokumentów w drodze korespondencji pomiędzy organami; przedmiotowa korespondencja (pismo do Agencji z dnia 20 marca 2012 r.) znajduje się w aktach sprawy, a tryb zapoznania się z nią, stosownie do zapisów art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, został wskazany stronie w piśmie organu z dna 11 kwietnia 2012 r., z którego to trybu strona nie skorzystała. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2012 r. podniosła, że zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej – korespondencji pomiędzy organem a Agencją w okresie od dnia 5 do 30 marca 2012 r., a nie tylko o ten wycinek korespondencji, który być może został dołączony do akt postępowania podatkowego, którego stroną jest skarżąca. W ocenie Spółki fakt zbiegnięcia się postępowania podatkowego, w którym jest stroną, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca dodała, że nawet w odpowiedzi na skargę organ nie twierdzi, że wszelka korespondencja, jaką prowadził z Agencją, znajduje się w aktach postępowania podatkowego, którego stroną jest Spółka. W toku dalszego postępowania strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2012 r. organ stwierdził, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej trybu w sytuacji, gdy Spółka jest stroną toczącego się postępowania kontrolnego, a informacje publiczne, których się domaga, znajdują się w aktach sprawy. W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r. zatytułowanym "Głos do protokołu" skarżąca podtrzymała stanowisko, że organ nie udostępnił jej tej części korespondencji z Agencją, która nie dotyczyła postępowania podatkowego prowadzonego przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem spółki A S.A. z dnia 30 marca 2012 r. [...] dotyczącym korespondencji pomiędzy Urzędem Kontroli Skarbowej w Poznaniu (dalej: UKS) a Agencją B (dalej: [...] [Agencja]) w okresie pomiędzy 5 a 30 marca 2012 r. Pomiędzy stronami postępowania nie jest sporną okolicznością charakter informacji, których udzielenia domagała się od organu skarżąca. W ocenie Sądu, informacja dotycząca wzajemnej korespondencji Dyrektora UKS i agencji rządowej, jaką jest Agencja zarządzająca funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie [...] (dane na stronie internetowej Agencji: [...] i w Biuletynie Informacji Publicznej:[...]), może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której udostępnienia zobowiązany jest organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Istotne jest natomiast to, czy do dnia rozpatrzenia niniejszej sprawy organ załatwił wniosek skarżącej w zgodzie z przepisami powołanej ustawy. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Niewątpliwie trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Ordynacji podatkowej (odpowiednio w Kodeksie postępowania administracyjnego) nie można utożsamiać. Nie jest przy tym wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego (podatkowego, kontrolnego), gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami takiego postępowania (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowienie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11 i z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 771/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do akt postępowania podatkowego dla stron tego postępowania regulują przepisy art. 178 i art. 179 Ordynacji podatkowej, które na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 z późn. zm.) mają w zakresie nieuregulowanym w ustawie szczególnej odpowiednie zastosowanie do postępowania kontrolnego (odpowiednio rozumianego jako postępowanie podatkowe). W tym zakresie, mocą art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. orzeczenia NSA jw.). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż ta, na której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na wniosek (por. wydane na tle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyroki: NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1643/09, Lex nr 595248 i WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 280/10, Lex nr 756226 – dostępne w bazie orzeczeń jw.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że trafnie Dyrektor UKS w odpowiedzi na skargę, posiłkując się poglądami WSA w Szczecinie zawartymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/08, wskazał na czynności, jakie mogą zostać podjęte przez podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W drugiej kolejności trzeba również przyznać, że zasadne jest stanowisko organu, iż w odniesieniu do informacji publicznych, do których dostęp ma zapewniony strona postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, wyłączone jest stosowanie trybu uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zwrócenie uwagi na następujące czynności, jakie w tej konkretnej sprawie mogły mieć miejsce w wyniku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie: 1) udzielenie informacji publicznej, jako czynności o charakterze materialno – technicznym (art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej) albo odmowa udostępnienia informacji publicznej; 2) umorzenie postępowania w sprawie (wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 14 ust. 2 tej ustawy); 3) pisemne zawiadomienie strony, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdy obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Powyższe działania – z wyjątkiem umorzenia postępowania – co do zasady powinny nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak to wynika z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy (z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy). W przekonaniu Sądu, Dyrektor UKS, do którego zwróciła się skarżąca Spółka o udzielenie informacji nie rozpatrzył należycie, w zgodzie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku z dnia 30 marca 2012 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2012 r.) o udzielenie informacji publicznej. Udzielona Spółce (niezwłocznie) odpowiedź z dnia 11 kwietnia 2012 r. na wniosek z dnia 30 marca 2012 r., jak również odpowiedź na skargę i kolejne pismo procesowe z dnia 1 czerwca 2012 r. – pomimo przedstawienia trafnej wykładni przepisów omawianej ustawy co do czynności, jakie powinien podjąć podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej w sytuacji, gdy dostęp do takich informacji reguluje inna ustawa, szczególna względem przywołanej ustawy. Odpowiedź ta, a również i następne pisma w tym prawne nie zawierały bowiem jednoznacznego wyjaśnienia, czy całość korespondencji, jaką organ prowadził z Agencją w okresie wskazanym we wniosku, to jest od 5 do 30 marca 2012 r., znajduje się w aktach postępowania kontrolnego, którego stroną jest Spółka. Innymi słowy, odpowiedź organu wyjaśniająca Spółce, że w odniesieniu do informacji publicznej, której udzielenia domagała się skarżąca, obowiązuje inny tryb dostępu nie jest odpowiednio, wyczerpująco uzasadniona. W konsekwencji reakcja organu na żądanie skarżącej pozostawia poważne co do tego, czy organ rozpatrzył całość żądania objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy w aktach postępowania kontrolnego, którego Spółka jest stroną, znajduje się całość korespondencji prowadzonej pomiędzy organem kontroli skarbowej a Agencją, do której dostęp skarżąca ma zapewniony na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, czy też tylko ta część korespondencji, która dotyczy skarżącej w zakresie objętym postępowaniem kontrolnym. W tym ostatnim wypadku organ obowiązany byłby wyjaśnić Spółce jaka część żądanej informacji znajduje się poza aktami postępowania kontrolnego (podatkowego), jak i rozważyć zasadność i zakres udostępnienia skarżącej tych informacji. Reasumując stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy Dyrektor UKS do dnia wyrokowania w sprawie w istocie nie rozpatrzył w pełni wniosku skarżącej Spółki o udzielenie informacji publicznej i w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Obowiązany jest to uczynić, z uwzględnieniem wyżej przywołanych poglądów, ponownie rozpoznając wniosek. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że udzielając stronie odpowiedzi pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. załatwił sprawę zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto okoliczności sprawy wskazują, że co do zasady organ prawidłowo interpretuje przepisy tej ustawy, jednakże odpowiedź udzielona stronie przez organ okazała się nieadekwatna do treści wniosku. Wyznaczony organowi termin do rozpoznania wniosku, liczony zgodnie z art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest realny i umożliwia organowi załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę skarżącą. MK