III SA/Gl 675/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały gminy w sprawie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 lutego 2012 r. nr NPII.4131.1.15.2012 Wojewoda Śląski powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/77/2011 Rady Gminy Rędziny dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2012 w części określonej w Rozdziale III pkt 6 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 41 ust. 1 oraz art. 182 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazaną uchwałą Rada Gminy Rędziny ustalając w pkt 6 załącznika formę realizacji zadania określonego w Rozdziale III naruszyła przepisy ustawy, ponieważ zgodnie z art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 oraz dochody z opłat określonych w art. 111 wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczone na inne cele. Tymczasem wskazane zadanie polegające na prowadzeniu profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych miałoby być realizowane między innymi, poprzez wspieranie finansowe i doposażenie ośrodków ćwiczeń sprawnościowych w sprzęt sportowy i pomoce oraz doposażenie placów zabaw dla dzieci. Takie działanie wykracza poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i umożliwia wykorzystanie środków pochodzących z opłat na ogólne cele sportowe i rekreacyjne, a zatem na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałanie narkomanii. To zaś oznacza, że naruszono wskazane przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawodawca dopuścił bowiem swobodę rady gminy w przyjęciu takiej regulacji prawnej, która najlepiej dostosowana jest do miejscowych warunków, swoboda ta nie może być jednak dowolna. Jej granice wyznaczają przepisy zawarte w ustawie, zaś podejmowane działania muszą być zawiązane z profilaktyką rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Wspieranie finansowe i doposażenie ośrodków ćwiczeń sprawnościowych w sprzęt sportowy i pomoce oraz doposażenie placów zabaw dla dzieci, a zatem miejsc przeznaczonych do ogólnego korzystania przez mieszkańców gminy wykracza poza zakres działania wyłącznie na rzecz walki z problemami alkoholowymi na terenie gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Rędziny powołując się na art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie art. 41 i art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu przypomniała, że Rada Gminy Rędziny podjęła uchwałę mając na uwadze, że z pozalekcyjnych zajęć sportowych korzystają wyłącznie dzieci i młodzież z tereny gminy. Te miejsca umożliwiają młodzieży spędzenie wolnego czasu, co powoduje, że nie szukają innego sposobu spędzenia wolnego czasu, ponadto zajęcia są prowadzone przez wykwalifikowanych instruktorów. Wojewoda Śląski nie uzasadnił swojego stanowiska stwierdzając jedynie arbitralnie, że wskazane w pkt 6 załącznika do uchwały zadania nie mieszczą się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy, a to w sytuacji kiedy Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych rekomenduje dopuszczalność ponoszenia wydatków na zakup sprzętu sportowego. Na końcu Gmina Rędziny zarzuciła pozbawienie jej możliwości złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Natomiast według art. 98 ust. 1 i 4 tej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa (...) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również pośrednio do oceny legalności uchwały nr XXIII/77/2011 Rady Gminy Rędziny dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2012 należy przypomnieć podstawowe regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). Zgodnie z art. 41ust.1 pkt 3 tej ustawy, prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują: prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych, Natomiast według art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 oraz dochody z opłat określonych w art. 111 wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele. Ten przepis określa cel, na jaki przeznaczone mogą być środki finansowe uzyskane z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pobieranych w trybie art. 111 oraz opłat za wydane zezwolenia na podstawie art. 18 lub art. 181. Skoro dochody ze wskazanych opłat mogą być przeznaczane jedynie (wyłącznie) na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, to obowiązkiem gminy przy przeznaczaniu środków pieniężnych na wykonywanie zadań wynikających z postanowień ustawy jest każdorazowe sprawdzenia, czy określone zadanie jest przewidziane gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Dochody z tych opłat nie mogą być bowiem przeznaczane przez samorząd gminny na ogólnie rozumiane wykonywanie postanowień ustawy w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, a tym bardziej na inne cele, ale jedynie na takie działania, które zostały przewidziane gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na dany rok. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności omawianego przepisu z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (wyrok z dnia 24 listopada 1998 r., akt K 22/98) uznając, że samodzielność gminy, w tym także jej samodzielność finansowa, nie może być rozumiana jako zakaz wszelkiej ingerencji - także ze strony ustawodawcy - w gospodarkę finansową gminy. Konstytucja bowiem nie ustanawia absolutnego zakazu dla nakładania na gminy obowiązku dokonywania określonych wydatków, z tym że podstawowym warunkiem konstytucyjności ingerencji w sferę samodzielności gminy jest nałożenie określonego obowiązku w drodze ustawy. Ingerencja ta nie może być jednak dowolna, ale musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie określonych wartościach, nie może być także nadmierna. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi ograniczenie samodzielności gminy, w zakresie wydatkowania dochodów pochodzących z pozyskiwanych opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż nakłada na gminy obowiązek ich przeznaczenia wyłącznie na realizację zadań określonych w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jednakże - jak uznał Trybunał - został spełniony formalno-proceduralny warunek konstytucyjności przyjętego rozwiązania, albowiem obowiązek ten został nałożony w akcie ustawodawczym. W ustawie określono, bez odsyłania do przepisów wykonawczych, w miarę precyzyjnie i jednoznacznie sposób zarówno ustalania dochodów z opłat za wydane zezwolenia, jak też wydatkowania ich na realizację określonych w tejże ustawie zadań publicznych. Przyjęte rozwiązanie, polegające na ustawowym uzupełnieniu zadań własnych gminy z jednoczesnym wskazaniem źródeł sfinansowania tych zadań, spełnia - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - konstytucyjne rygory opisane w art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, a mianowicie, że: "zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych". Zaskarżona regulacja jest również - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - usprawiedliwiona celem regulacji zawartych w ustawie. Cel ten, obok tytułu ustawy, określony został w preambule do ustawy, zaś związane z jego realizacją obowiązki organów administracji publicznej, w tym także samorządu terytorialnego, sformułowane zostały w art. 1 ustawy. W myśl tych postanowień organy te są obowiązane między innymi do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, przeciwdziałania i usuwania następstw nadużywania alkoholu. A zatem ustawa odwołuje się do powszechnie uznawanych wartości związanych z ochroną zdrowia, dobrem rodziny, porządkiem publicznym czy bezpieczeństwem obywateli znajdujących odzwierciedlenie w szeregu postanowień Konstytucji RP. Ścisłe powiązanie więc wydatków ze źródłami ich dochodów z pewnością służy dyscyplinowaniu organów gminy przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i w efekcie realizacji celów założonych przez ustawodawcę, które - co nie ulega wątpliwości - w znacznej mierze są realizacją konstytucyjnych wartości. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma prawidłowe odczytanie zwrotu zawartego w art. 41ust.1 pkt 3 tej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych", ponieważ sporna uchwała zawiera zapis:" (...) poprzez wspieranie finansowe i doposażenie ośrodków ćwiczeń sprawnościowych znajdujących się przy GOK-u, OSP i Gminnej Hali Sportowej w sprzęt sportowy i pomoce oraz doposażenie placów zabaw dla dzieci." Skoro prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych dla dzieci i młodzieży w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nie mieści się w katalogu systemu oświaty wskazanym w art. 2, to oznacza że nie jest finansowane, tak jak zadanie oświatowe jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 5a ust.1). Tą ustawą jest ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.), która w art. 34 ust. 1 pkt 1 stanowi, że minister właściwy do spraw finansów publicznych przekazuje właściwym jednostkom samorządu terytorialnego część oświatową subwencji ogólnej (...). Prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, jako nieobowiązkowa działalność będąca szczególnym zadaniem własnym gminy wskazanym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie będąca zadaniem oświatowym jest zatem finansowana na zasadach określonych w art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie tej ustawy mogą być wykorzystywane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, w tym na realizację zadania obejmującego prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych. To niezdefiniowane ustawowo pojęcie należy zatem odczytać z uwzględnieniem znaczenia słownikowego słowa prowadzenie. Prowadzenie oznacza np. prowadzenie domu, sklepu, prowadzenie zajęć w szkole, prowadzenie rozmowy, sprawowanie się. Natomiast prowadzić, to wieść kogoś do jakiegoś celu, prowadzić kogoś do celu, miejsca, drogi. Ustawodawca nie wskazał w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, kto i na jakich warunkach ma prowadzić pozalekcyjne zajęcia sportowe nie będące zadaniem oświatowym. Wydaje się, że tym samym pozostawił uregulowanie tej materii radzie gminy, która podejmując uchwałę w przedmiocie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych winna doprecyzować zakres pojęcia prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, wskazać na czym owo prowadzenie będzie polegało w konkretnym wypadku oraz na jakich zasadach. Tymczasem, dochody z opłat pobieranych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy Rędziny bez dookreślenia pojęcia pozalekcyjne zajęcia sportowe przeznaczyła na:" (...) wspieranie finansowe i doposażenie ośrodków ćwiczeń sprawnościowych znajdujących się przy GOK-u, OSP i Gminnej Hali Sportowej w sprzęt sportowy i pomoce oraz doposażenie placów zabaw dla dzieci.", tj. na cele inne niż te wskazane w ustawie. Wspieranie finansowe jednostek organizacyjnych gminy, jak również Ochotniczej Straży Pożarnej jest regulowane innymi przepisami prawa, które przewidują ściśle określone sposoby gospodarowania mieniem gminy. Natomiast dochody z opłat pobieranych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie mogą być przeznaczane na inne cele, w tym wypadku na wspieranie finansowe wskazanych w uchwale podmiotów. Wobec tych faktów, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Gminy Rędziny. Wojewoda Śląski wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej części uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.