II SA/Gl 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości oddala skargę. Rada Miasta K. uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 37 ust 2 pkt 10 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 ust. 7 pkt 2, § 3 ust. 2 i ust. 6a załącznika do uchwały nr XXXIV/725/08 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2009 r., Nr 12, poz. 347 ze zm.), wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 99% od ceny nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 1 i 2 o pow. łącznej 978 m2, jeżeli będzie ona sprzedawana na rzecz Zgromadzenia [...] w K. przy ul. [...] – z przeznaczeniem na działalność [...]. Nadto postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Organ nadzoru pismem z dnia [...] r. powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem, podjętym w dniu [...] r. z up. Wojewody [...], stwierdzono nieważność tejże uchwały z powodu niezgodności z art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, w aktualnym stanie prawnym brak bowiem podstawy do wyrażenia przez radę gminy indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży konkretnej nieruchomości. W tym względzie powołano się na pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., (sygn. akt I OSK 425/11). Nadto, przywołana uchwała dotyczy udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, a nie – nieruchomości gruntowej. Stąd też w ocenie organu nadzoru, Rada Miejska K. podejmując uchwałę w dniu [...] r., wkroczyła w uprawnienia decyzyjne organu wykonawczego. W skardze do sądu administracyjnego Miasto K. działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając błędną wykładnię art. 68 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, gramatyczna wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że Rada Miasta nie może wyrazić zgody na udzielenie ściśle określonej bonifikaty konkretnemu podmiotowi, a robiąc to, wkracza w uprawnienia decyzyjne organu wykonawczego. Użycie w art. 68 ust. 1b u.g.n., liczby mnogiej w odniesieniu do wymaganej treści uchwały rady, nie może przesądzać o tym, że uchwała nie może odnosić się do indywidualnej bonifikaty, zwłaszcza że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) wynika jasno, że intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości podejmowania uchwał również o charakterze generalnym, a nie wyeliminowanie możliwości podejmowania uchwał jednostkowych. Taki też pogląd wyrażono w literaturze. Zdaniem skarżącego, przy odmiennym rozumowaniu bez podjęcia uchwały o charakterze generalnym w ogóle nie byłaby możliwa sprzedaż nieruchomości z bonifikatą, mimo istnienia przesłanek ustawowych. Wreszcie, zdaniem skarżącego, bez znaczenia jest fakt błędnego powołania innej uchwały Rady Miejskiej. Nadto, wskazano na brak ingerencji organu nadzoru w przypadku podjęcia innych uchwał o udzielaniu bonifikat w indywidualnym wypadku. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, przywołując dodatkowo orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo bowiem stwierdził organ nadzoru, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, brak było podstawy prawnej do wyrażenia przez Radę Miasta K. indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Zdaniem sądu administracyjnego, ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., dokonano zmiany stanu prawnego w zakresie trybu udzielania bonifikat z tego tytułu, zastępując zasadę wyrażania indywidualnej zgody przez organ stanowiący regułą nakazującą podjęcie w tej kwestii aktu o charakterze generalnym, mającym walor aktu prawa miejscowego. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. – umożliwia organowi wykonawczemu udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiedniego zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku (w zależności od właściciela nieruchomości). Z kolei art. 68 ust. 1b, stanowi że w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem w aktualnym stanie prawnym przepis art. 68 ust. 1 ustawy, nie stanowi już, jak poprzednio, o wyrażaniu zgody organu stanowiącego lub wojewody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Tym samym od dnia 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do podejmowania indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży konkretnej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie wynika też, by intencją ustawodawcy było stworzenie dualizmu w zakresie trybu udzielania bonifikat. Podstawy prawnej do takiego działania nie stwarza też przywołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta dotyczy bowiem nie trybu udzielania bonifikat, ale określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Jedynie w tym wypadku ustawodawca przewidział, że do czasu określenia tych zasad organ wykonawczy może dokonywać takich czynności jako przekraczających zakres zwykłego zarządu za zgodą rady gminy, która ma wówczas charakter indywidualny. Ustawodawca nie powielił takiej regulacji w przypadku trybu udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości. Brak więc podstawy prawnej do przyjęcia, że przepis ten należy stosować analogicznie do sytuacji, gdy rada gminy nie uchwaliła warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Kompetencji organu nie można bowiem domniemywać. Wreszcie, godzi się zauważyć, że ustawodawca w art. 68 ust. 2c i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadal posługuje się formą udzielania zgody, co dotyczy jedynie przypadku żądania zwrotu udzielonej bonifikaty oraz przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zdaniem składu orzekającego, nie zasługują na aprobatę odmienne poglądy, co do istoty nowelizacji art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażone w przywołanej w skardze literaturze, a podzielić należy stanowisko prezentowane w przywołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwie. Jest też poza sporem, że przywołana przez organ gminy uchwała z dnia [...] r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Istotne jest przy tym, że zakwestionowana uchwała określała wysokość stawki procentowej, dotyczyła konkretnej nieruchomości, a więc miała charakter indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty. Nie ma zaś prawnego znaczenia akcentowany w skardze fakt, że w stosunku do innych uchwał o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty, organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięć w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie pozbawia to bowiem wojewody prawa do wniesienia skargi do sądu po upływie terminu od wydania aktu nadzorczego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, bowiem spełnione zostały ustawowe przesłanki do wyeliminowania wadliwej uchwały organu gminy z obrotu prawnego. Stąd też skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). mw