VII SA/Wa 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skarg M. T., I. B., J. B. oraz M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. B., J. B. oraz M. B. solidarnie kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R., nakazał inwestorowi M. T. zamurowanie dwóch okien (z możliwością zastosowanie pustaków szklanych tzw. L.) na II kondygnacji, ( I piętro) w rozbudowanej części mieszkalnej budynku w ścianie od strony działki nr ew. [...] , w odległości mniejszej niż 4 metry, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. nr [...] – pokój i nr [...] – garderoba w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. T. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008r., a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 13/09 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Ponieważ inwestycja została w całości zrealizowana, a w stosunku do części gospodarczej inwestorka uzyskała nawet decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Wójta Gminy R. z dn. [...].12.1996 r.) wszczęto, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postępowanie mające na celu doprowadzenie zrealizowanej części mieszkalnej do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone w dniu 29 lipca 2011r., oględziny pozwoliły na stwierdzenie, że stan na gruncie nie uległ zmianie od czasu kontroli z dnia 23 lutego 2007r. . Podczas wizji stwierdzono, że od strony działki nr ew. [...] stanowiącej własność I. i J. B. oraz M. B., w części warsztatowej usytuowanej w odległości ok. 1 metra od granicy w miejscu projektowanego okna wstawione zostały luksfery. W części mieszkalnej w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 metry znajdują się w poziomie II kondygnacji ( I piętro) dwa okna, jedno w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie budowlanym nr [...] stanowiącym pokój, drugie w pomieszczeniu nr [...] stanowiącym garderobę. Takie usytuowanie okien narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie). § 12 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia określa minimalne odległości sytuowania ściany z otworami okiennymi bądź drzwiowymi od granicy działki. W niniejszej sprawie ściana z otworami okiennymi rozbudowanej części mieszkalnej znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, jednocześnie, że inwestor poza naruszeniem §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował obiekt zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1995 r., to jest bez istotnych odstępstw. W związku z tym wykonanie obowiązku nałożonego decyzją i zamurowanie wskazanych okien doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do części gospodarczej postępowanie naprawcze zostanie wszczęte po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie . Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. T., I. B., J. B. i M. B., po rozpatrzeniu których [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., na podstawie art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że projekt budowlany w oparciu, o który zrealizowano inwestycję przewidywał usytuowanie ściany z oknami rozbudowanej części mieszkalnej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego między innymi z przepisami określającymi warunku techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego te przepisy było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane, postępowania naprawczego. W niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wydania na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż inwestycja została zakończona. W związku z tym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego prawidłowo nakazano zamurowanie dwóch okien w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. T., I. B., J. B. i M. B. M. T. decyzji zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej brak było podstaw do nakazania jej zamurowania okien, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może stanowić podstawę wydania takiego nakazu jedynie w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 50 ust.1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zostały zakończone w części warsztatowej w 1996r., a w części mieszkalnej w 2007r. Nie jest możliwe, zdaniem skarżącej, prowadzenie dwóch odrębnych postępowań naprawczych w stosunku do części mieszkalnej i warsztatowej, a na część warsztatową uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania nie stwierdziły dokonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący I. B., J. B. i M. B. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegajmy na bezzasadnym przyjęciu, iż wykonanie przez M. T. obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy odległość pomiędzy granicą działki, a ścianą budynku w której znajdują się okna przeznaczone do zamurowania wynosi mniej niż 3 metry. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie minimalnych odległości pomiędzy budynkiem, a granicą sąsiedniej działki budowlanej. 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 77 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., nakazującą inwestorce M. T. zamurowanie dwóch okien w rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wykonanie tego obowiązku miało doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt1 Prawa budowlanego, wskazany obowiązek przyjął, że inwestorka zrealizowała obiekt budowlany (rozbudowana część mieszkalna budynku) zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] czerwca 1995r., o pozwoleniu na budowę, która następnie, w trybie stwierdzenie nieważność został wyeliminowana z obrotu prawnego. Tak ustalony stan faktyczny w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję, został zakwestionowany, już na etapie postępowania odwoławczego, przez skarżącą I. B. J. B. i M. B. Podnosili oni, że zamurowanie okien w ścianie budynku usytuowanej od strony granicy z ich działką nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż odległość od granicy rozbudowanej części budynku wynosi 2,5 metra. Inwestorka rozbudowując budynek mieszkalny odstąpiła bowiem w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego zbliżając się, z naruszeniem prawa, do granicy ich nieruchomości. Zmieniła także usytuowania budynku na gruncie. Jak wynika z akt postępowania podniesiony przez skarżących zarzut nie został nigdy przez organy nadzoru zweryfikowany. W tok dwukrotnych oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 lutego 2007r. i 29 lipca 2011r. ustalono jedynie, że ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Brak ustalenia rzeczywistej odległości rozbudowanej części budynku mieszkalnego od granicy z działką [...] oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77§1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jej stanu faktycznego. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3 metry od granicy działki uzasadni wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego stwierdzić z urzędu należy, że w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się oświadczenia właścicieli działki [...], składane już na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestorka M. T. rozbudowała część mieszkalną budynku niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż zbliżyła się do granicy ich nieruchomości na ok. 2,5 metra ścianą z otworami okiennymi. Twierdzenia te nie zostały nigdy przez organ nadzoru budowlanego zweryfikowane, a w toku przeprowadzonego postępowania nie ustalono faktycznej odległości rozbudowanej części budynku – segment mieszkalny – od granicy działki. Odnosząc się wniosku skarżących I., J. i M. B. dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł jej kwalifikowanej wadliwości. Podkreślić należy, że Sąd stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r poz. 270) ma obowiązek z urzędu wziąć pod uwagę przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Nie wskazali ich także skarżący, formułując ogólny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do skargi M. T. Sąd podziela podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z przyczyn powyżej wskazanych. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać w związku z tym należy, że organ nadzoru niewadliwie prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do części rozbudowy obejmującej segment mieszkalny. Z akt postępowania wynika, że segment gospodarczy zrealizowanej inwestycji jest legalnie użytkowany, na podstawie decyzji Wójta gminy R. z dnia [...] grudnia 1996r. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2011r., II OSK 887/10, Lex nr 992654). Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umożliwi rozpoczęcie procedury naprawczej. Zdaniem skarżącej brak było także podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1, a ich wystąpienie stanowi warunek niezbędny do wszczęci procedury naprawczej. W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, że art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego, do robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc) jest klasycznym przykładem prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co oznacza bezzasadność podniesionego zarzutu. Podsumowując powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji . O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 cytowanej ustawy.