II SA/Po 503/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G.-T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. na podstawie art. 61a kpa, po rozpatrzeniu wniosków Pani M. G.-T., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości działania przewodów kominowych i wentylacyjnych oraz podłączeń w mieszkaniach nr 8 i 10, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na os. L. w P. (działka nr .[...], ark. [...], obręb Z). Na skutek odwołania M. G.-T., w którym nie zgodziła się ona z ustaleniami organu nadzoru budowlanego I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podczas kontroli w dniu 15 lutego 2011r. pracownicy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego ustalili, m.in. że w pomieszczeniach łazienki, WC i kuchni lokalu nr 8 płomień zapalniczki kieruje się w kierunku kratek wentylacyjnych. W pomieszczeniu łazienki oprócz kratki do przewodu wentylacyjnego znajduje się kratka do szachu oraz 2 szt. drzwi rewizji szachu, a w pomieszczeniu WC znajduje się dodatkowo rewizja szachu. Podczas kontroli Spółdzielnia Mieszkaniowa przedstawiła: * zaświadczenie z badania przewodów kominowych wentylacyjnych z dnia 12 marca 2009r. wykonanego przez mistrza kominiarskiego J. K., * protokół z okresowego przeglądu instalacji gazowej i wentylacji z dnia 14 września 2010r. wykonanego przez pana A. Z., - kserokopię pisma dotyczącego przeprowadzenia badania kanałów wentylacyjnych kamerą wizyjną. Spółdzielnia Mieszkaniowa, która wykonuje zarząd przedmiotowym budynkiem przedstawiła także protokół z okresowego przeglądu instalacji gazowej dla lokalu nr 8 wykonanego przez pana A. Z. oraz protokół z okresowego przeglądu przewodów wentylacyjnych w mieszkaniu nr 8. Nadto Spółdzielnia Mieszkaniowa wykonała prace naprawcze wynikające ze sporządzonej opinii technicznej szybu instalacyjnego mieszkań 2, 4, 6, 8, 10, co potwierdza protokół odbioru robót z dnia 11.10.2011r. i opinia kominiarska nr [...] z dnia [...].09.2011r. Dodatkowo Spółdzielnia Mieszkaniowa wyjaśniła, że kanały wentylacyjne zostały uszczelnione w systemie ALU- FOL w pomieszczeniach kuchni, łazienki i WC. Dodatkowo kanały wywiewne z mieszkania nr 8 zostały wyprowadzone nad pokrywę kominową i zakończone nasadami wentylacyjnymi typu CAGI. Takie rozwiązanie w pełni uniemożliwia zasysanie wszelkich zanieczyszczeń, jak zużyte powietrze, zapachy, opary z kanałów wentylacyjnych połączonych z mieszkaniem nr 10, a kanałami wentylacyjnymi, które zostały wyprowadzone z mieszkania nr 8. Po zakończonych pracach w dniu 18 października 2011r. została przeprowadzona przez wykonawcę kontrola kanałów wentylacyjnych. Ponadto pracownicy Działu Technicznego Spółdzielni dokonali sprawdzenia stanu kratek oraz kanałów wentylacyjnych w mieszkaniu nr 10. W wyniku powyższego nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie pracy instalacji, jak również nie potwierdziły się sugestie mieszkanki jakoby lokator z mieszkania nr 10 w jakiś sposób ingerował w wentylację. Ponieważ podjęte działania i wykonane roboty naprawcze nie przyniosły w ocenie pani M. G.-T. oczekiwanych rezultatów, w odpowiedzi na jej uwagi i kolejne wyjaśnienia Spółdzielni Mieszkaniowej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego w sprawie prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w mieszkaniach nr 8 i 10 w przedmiotowym budynku mieszkalnym W świetle powyższego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego, że skoro nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższego postanowienia organu II instancji wniosła M. G. – T. domagając się jego uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art.124 § 2 k.p.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. poprzez brak przytoczenia w postanowieniu uzasadnienia prawnego, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez ograniczenie się do zapoznania się z pismami Spółdzielni Mieszkaniowej, w których twierdzi się że wykonano prawidłowo prace uszczelniające kanałów wentylacyjnych, pomimo, iż skarżąca zgłaszała, że prace te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. W szczególności poprzez zaniechanie jakichkolwiek działań weryfikujących poprawność wykonanych na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej prac mających na celu uszczelnienie kanałów wentylacyjnych zgodnie z zaleceniami wynikającymi z opinii technicznej dotyczącej szybu instalacyjnego mieszkań nr 2, 4, 6, 8, 10 w przedmiotowym budynku mieszkalnym, sporządzonej przez inż. W.S., - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego wybiórcze rozpatrzenie, - naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art.10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie prawa do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Nadto do skargi skarżąca dołączyła wyniki pomiarów wentylacji w mieszkaniu nr 8 położonym w P. na os. L. wykonane przez dr. inż. G. K., w których wskazano, że zmierzone wartości strumienia powietrza znacznie odbiegają od wartości wymaganych przez Polską Normę PN-83/B-03430. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustaleń faktycznych, w szczególności, czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione, a następnie czy tak ustalony stan faktyczny odniosły do obowiązujących norm prawnych, i czy normy te właściwie zinterpretowały. Analiza treści art. 61a § 1 kpa wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 kpa, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11 – Baza orzeczeń NSA). W przedmiotowej sprawie, na skutek pism skarżącej z dnia 10 stycznia 2011r., z 25 maja 2011r., 26 lipca 2011r. i 19 stycznia 2012r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili szereg czynności kontrolnych, w tym zgromadzili materiał dowodowy dotyczący prawidłowości działania przewodów kominowych oraz podłączeń w mieszkaniach o numerach 8 i 10 znajdujących się w budynku wielomieszkaniowym w P. Mianowicie przeprowadzono kontrolę przewodów kominowych i wentylacyjnych w pomieszczeniach kuchni, łazienki i WC. Zgromadzono materiał dowodowy w postaci zaświadczeń z badania przez kominiarza przewodów kominowych i wentylacyjnych, protokołu okresowego przeglądu instalacji gazowej i wentylacji z 29 marca 2011r. i 14 września 2010r. oraz z 12 marca 2009r. Nadto na wezwanie organu I instancji sporządzono opinię techniczną szybu instalacyjnego w mieszkaniach nr 2, 4, 6, 8 i 10 i na jego podstawie wykonano zawnioskowane czynności naprawcze. Do akt sprawy dołączono także dwie opinie uprawnionego mistrza kominiarskiego: z 30 września 2011r. dotyczącą oceny przewodów kominowych i wentylacyjnych kuchni, łazienki i WC w mieszkaniach nr 2, 4, 6, 8 i 10 znajdujących się w przedmiotowym budynku oraz z dnia 21 października 2011r. stwierdzającą pomiar przepływu powietrza przez przewody kominowe wentylacyjne w porównaniu do normy ciągu powietrza. W ocenie Sądu, podjęte czynności bezspornie doprowadziły do ustalenia określonego stanu faktycznego, którego ocena wskazała, zdaniem organów, na niemożność wszczęcia postępowania. Organy w oparciu powyżej wymienione czynności ustaliły, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie pracy instalacji. Dokonały zatem merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest niedopuszczalne w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Jak powyższej wskazano w ramach badania przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o jakich mowa w art. 61a § 1 kpa, prawidłowość funkcjonowania instalacji kominowej i wentylacyjnej nie mogła być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że kwestia prawidłowości została podniesiona przez osobę, której interesu prawnego sprawa ta niewątpliwie dotyczy i która zażądała wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prawidłowością, czy nieprawidłowością funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych w mieszkaniu skarżącej mogły być dokonane wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa administracyjnego i budowlanego. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. W świetle zgromadzonych akt sprawy przyjąć należy najpóźniej w momencie kontroli przewodów wentylacyjnych tj. dniu 15 lutego 2011r. postępowanie administracyjne było już faktycznie w toku. Nie można bowiem przyjąć, że kontrola ta stanowiła jakiś element przedprocesowych czynności sprawdzających. Instytucja taka nie jest bowiem znana kodeksowi postępowania administracyjnego, który co do zasady wymaga by każde rozpoczęte postępowanie, bez względu na trafność podstawy faktycznej, zakończyło się wydaniem decyzji. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie należało w szczególności zbadanie prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w mieszkaniu skarżącej, co w istocie organ uczynił. Dopiero w sytuacji przeanalizowania materiału dowodowego i uznania, że do nieprawidłowości doszło lub niedoszło organy zobligowane były do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jak wykazano już powyżej wszystkie te czynności winny być wykonane w toku postępowania administracyjnego, po jego wszczęciu. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., przedwczesna byłaby na obecnym etapie ocena zasadności pozostałych zarzutów skarżącej, w szczególności zmierzających do wykazania, że przewody kominowe nie funkcjonują prawidłowo i niezgodnie z przyjętymi normami. To na organach nadzoru budowlanego będzie spoczywał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, w tym również dokonanie niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie. Na marginesie jedynie wskazać należy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, mianowicie w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w treści art. 5 ust. 1 pkt 1-7 prawa budowlanego. Nadto w kwestii utrzymania stanu technicznego budynków mieszkalnych w okresie ich użytkowania zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Z treści §16 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia w szczególności wynika, że sposób użytkowania instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu powinien być zgodny z założeniami projektu oraz instrukcjami użytkowania tych instalacji i urządzeń. Nadto przepis §19 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższego rozporządzenia stanowi, że sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych powinien być zgodny z założeniami projektu tych przewodów i kanałów oraz uniemożliwiać ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności. Co najistotniejsze, instalacje i urządzenia wentylacyjne powinny w okresie ich użytkowania zapewniać możliwość skutecznej wymiany powietrza w pomieszczeniach, ale zgodnie z warunkami założonymi w projekcie budynku (§22 ust. 1 powyższego rozporządzenia) i w konsekwencji zapewniać warunki o jakich mowa w §23 powyższego rozporządzenia. W tym kontekście, powołaną przez skarżącą w skardze normę PN-83/B-03430, zgodnie z ustępem 1.2 polskiej normy dotyczącej wentylacji w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy stosować przy projektowaniu urządzeń wentylacyjnych dla nowo wznoszonych budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej. W tym miejscu należy podkreślić, że charakter prawny Polskich Norm jest, bowiem taki, że nie są one przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Stanowią dokument przyjęty na zasadzie konsensusu i zatwierdzony przez upoważniona jednostkę organizacyjną, ustalającą do powszechnego i wielokrotnego stosowania, zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnego rodzaju działalności lub ich wyników i zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm). Przepisy zawarte w Polskich Normach nie stanowią części przepisów techniczno - budowlanych o jakich mowa w przepisie art. 7 ust. 1 prawa budowlanego. Konieczność zachowania Polskich Norm, w kontekście prawa budowlanego, wynika z przepisu art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, co oznacza że obiekt budowlany należy projektować, budować, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi Polskimi Normami. Zauważyć przy tym należy, że z opinii z 21 października 2011r. (k. 85 akt adm.) wynika, że ciąg wentylacji w pomieszczeniach kuchni, łazienki i WC przy rozszczelności przekracza powołaną przez skarżącą normę. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 kpa. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, a następnie do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 - 105 § 1 kpa. O wykonalności postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.