II OSK 3039/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 289/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 3039 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie realizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Lubartowie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. w W. utrzymywać pasy przeciwpożarowe w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok wzdłuż linii kolejowej nr 30 Łuków – Lublin przechodzącej przez powiat lubartowski przy lasach Nadleśnictwa L. na wysokości oddziałów leśnych [...] i [...] leśnictwa J. w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nią jako zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z faktu, iż głównym zagrożeniem ze strony pociągu dla położonych w sąsiedztwie torowisk obszarów leśnych jest proces hamowania pociągu, a nałożenie tegoż obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej to właściciele terenów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, a art. 55 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy jedynie uprawnienie, a nie obowiązek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., stwierdzając, że w akcie tym w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) oraz wcześniejszego § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) nie określono podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych, ale odesłano do przepisów właściwych ustaw. Nie oznacza to jednak, że regulacja ustawowa nie określa podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Zawarte w uprzednio obowiązujących rozporządzeniach, postanowienia wykraczały poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwaną dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej). Cytując treść art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd uznał, że przepis ten nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z kolei art. 55 ust. 1 ww. ustawy konkretyzuje sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zestawienie przepisów art. 55 ust. 1 i art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje jednoznacznie, że obowiązek urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, który dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym korzysta z uprawnień opisanych w ust. 1 art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Z mocy ustawy o transporcie kolejowym regulującej między innymi problematykę ochrony przeciwpożarowej, zarządca infrastruktury kolejowy upoważniony został do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu wykonania i utrzymania w należytym stanie pasów przeciwpożarowych. Realizując powyższe uprawnienie, działa w granicach określonych przez ustawy o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej i akty wykonawcze wydane na ich podstawie tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Określony w ust. 3 art. 55 ustawy o transporcie wyjątek w zakresie wyłącznie kwestii ponoszenia kosztów wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych potwierdza regułę, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymywania pasów jest zarządca linii kolejowej (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym). Wskazując także na art. 13 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ostatni z ww. przepisów pomija pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe, gdyż kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. W akcie tym, wydanym na podstawie art. 54 ustawie o transporcie kolejowym, ustalono wymagania w zakresie urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych właśnie w sąsiedztwie linii kolejowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: a. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wywieść można z wykładni przepisów prawa, a nie wyraźnego brzmienia przepisów, b. § 38 ust. 2 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym polegają na nietrafnym przyjęciu, że [...] S.A. w W. zobowiązane są do oczyszczenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr 30 Łuków – Lublin przechodzącej przez powiat lubartowski przy lasach Nadleśnictwa L. na wysokości oddziałów leśnych [...] i [...] leśnictwa J.; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wskazano w uzasadnieniu kasacji, art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym wyraźnie stanowi, iż zarządca infrastruktury ma prawo do urządzania i utrzymania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży, zatem na nim żaden obowiązek prawny urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tym samym, przedmiotowy obowiązek został na nią nałożony bez podstawy prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na terenach leśnych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy. Inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące rażącego naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jak również art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Bezzasadny pozostawał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 39).