I OSK 592/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1017/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1017/12, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na sprecyzowaną w sentencji decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Jak wynika z jego uzasadnienia powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę S. B., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie S. B., jednostce S. B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,5134 ha i nr [...] o pow. 1,7306 ha, wpisanej do księgi wieczystej [...]. Doszedł bowiem do przekonania, że spełnione zostały przesłanki uregulowane w przywołanych przepisach, a PKP nie wykazały ustanowienia na tej nieruchomości prawa zarządu.. Odwołanie od tej decyzji Wojewody Małopolskiego wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania powołano się na przepisy art. 4 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), z których miało wynikać powstałe ex lege prawo zarządu sporną nieruchomością, co wyłączało komunalizację tego mienia. W ocenie odwołującej się Spółki mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były centralne lub naczelne organy administracji państwowej, nie podlega komunalizacji, zatem nie jest objęte regulacją przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dowodzenie zaś istnienia zarządu może nastąpić wszelkimi środkami dowodowymi. Powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdziła, że skarżąca nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, które eliminowałoby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy samego prawa. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w sposób sformalizowany. Natomiast pod rządami obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) w trybie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem odwołująca się nie wykazała dokonania takiej czynności, to nie przysługiwał jej taki tytuł, wobec czego nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła także, że tytułu prawnorzeczowego nie dają zapisy innych aktów prawnych, w tym tworzących przedsiębiorstwo państwowe PKP. Także żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły rodzić po stronie Polskich Kolei Państwowych konkretnego i sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub zarządu, które to prawo mogłoby wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Władanie nieruchomością przez ten podmiot świadczy tylko, w ocenie tego organu, o faktycznym wykonywaniu władztwa, niemającego oparcia w podstawie prawnej formalnie określającej prawo do gruntu. Skargę na tę decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: - art. 4 w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przesłanką ustalenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości w postaci zarządu jest inwentaryzacja i wycena mienia, a nie fakt uprzedniego zarządzania nią przez Ministerstwo Komunikacji; – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej poprzez błędną wykładnię, a w wyniku tego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, i błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej; – art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych - przedsiębiorstwa państwowego, - art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa, - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że jedynie konkretny dokument stwierdzający istnienie prawa zarządu jest podstawą uznania, iż przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy stanowi on generalną normę regulującą przekazanie gruntów PKP, - art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na jego niezastosowaniu, gdyż stanowił on, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, czego organ nie zbadał, - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania, - art. 75 w związku z art. 80 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej, podczas gdy nas gruncie tej ustawy obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów obejmujących wszelkie środki dowodowe. W jej motywach szczegółowo te zarzuty uzasadniono. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji branych pod rozwagę z urzędu. Przytaczając brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej regulującego przejście prawa własności nieruchomości należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na rzecz właściwych gmin, wskazał przede wszystkim, że decyzje, jakie zapadają w tej materii, mają charakter deklaratoryjny, bo potwierdzają istniejący stan na dzień 27 maja 1990 r. Użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne tylko (bez prawnego wyrazu) władanie daną nieruchomością przez inny podmiot, nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacyjnej. W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Brak tytułu prawnego strony skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zarząd to prawna forma władania uprawniająca do władania nieruchomością. Niepodobna go domniemywać, bo obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Dowodem na tę okoliczność jest decyzja albo umowa jednoznacznie precyzujące ich przedmiot i cel. W tej materii powołał się Sąd Wojewódzki na utrwaloną praktykę orzeczniczą. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie można zatem prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym cytowane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r., nie mogły być źródłem dowodu prawa do nieruchomości. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji tego przedsiębiorstwa pozostaje w jego zarządzie. Udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla Polskich Kolei Państwowych S.A. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu lub użytkowania nie zostały przedstawione przez stronę skarżącą. Za niewystarczającą uznał również Sąd meriti okoliczność dysponowania mieniem na mocy art. 16 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r., bo nie kreuje ona prawa zarządu. Jego zdaniem w sprawie nie znajduje także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Bowiem PKP nie należało do tego kręgu, jak też w wykazie podmiotów, których mienie nie podlega komunalizacji (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 301) nie zostały ujęte. W opinii Sądu meriti powoływanie się przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego: Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), jest całkowicie chybione. Ustawa ta weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., wobec tego nie może dotyczyć mienia wcześniej skomunalizowanego. W tej materii powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03. Jako nietrafny wreszcie ocenił zarzut uchybienia przepisowi art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bo przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanek istotnych w sprawie. W konsekwencji czego, uznając spełnienie przesłanek komunalizacji spornego mienia, a więc trafność zapadłych w sprawie decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji", b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na wadliwym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, nadto polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, oraz że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, c) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, d) niezastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych - przedsiębiorstwa państwowego, e) niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bowiem bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować, f) niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe i uznanie, że jedynie konkretny dokument stwierdzający ustanowienie zarządu jest podstawą do przyjęcia, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu, b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, względnie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów oddalono podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, c) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął regulację przepisu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowi, iż państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami stanowiącymi cześć mienia ogólnonarodowego. Dopiero § 2 tegoż przepisu stanowi o decyzji o oddaniu gruntu w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym. Są to dwa różne przepisy i zawierają dwie różne normy. Zatem za błędny autor skargi kasacyjnej uznaje pogląd, wedle którego każda jednostka organizacyjna musiała występować o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Nabycie tytułu prawnego na podstawie art. 4 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. miało miejsce z mocy prawa, stąd dalsze zaszłości, w tym brak dokumentów potwierdzających prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, są w jego ocenie bez znaczenia dla sprawy. Poza tym skarżąca dowodziła, że nie doszło do wykazania takiego tytułu po stronie terenowego organu administracji państwowej. Tym bardziej do konkretnie zindywidualizowanej działki. Podniesiono także, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 r. i nie została przekazana innej jednostce organizacyjnej. Za wadliwy uznano pogląd, wedle którego jedynie tytuł prawny PKP mógłby wyłączyć komunalizację, skoro nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do TOAP. Dalej wskazano, iż art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, ustanawia na rzecz tego podmiotu prawo do przekazanego mu mienia, w tym spornych gruntów ex lege. Wszystkie bowiem nieruchomości pozostające w dyspozycji Polskich Kolei Państwowych w dniu wejścia w życie ustawy stanowią "jego mienie", a zatem "należą do niego", wobec czego Polskie Koleje Państwowe na mocy ustawy posiadają ponad wszelką wątpliwość tytuł prawny do wykorzystywanych zgodnie z celem powołania (w tym i przedmiotowych) nieruchomości. Potwierdza to także decyzja ustalająca wysokość opłat za wykonywanie zarządu. Skoro przeto mienie to należało do Polskich Kolei Państwowych, to jednocześnie nie mogło należeć do terenowego organu administracji państwowej, a zatem nie została spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa. Fakt przejścia z mocy prawa mienia pozostającego w dyspozycji Polskich Kolei Państwowych miał miejsce zanim gmina uzyskała prawo do nabycia z mocy prawa mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powołano się także na brzmienie art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wedle którego grunty państwowe będące w dniu jej wejścia w życie w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Wreszcie na poparcie tych wywodów przytoczono obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. Dlatego w ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych. Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. skarżąca spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie uchybiono przepisom procesowym, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia normy prawa materialnego, jaka ma być podstawą rozstrzygnięcia. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, iż organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, a uprzednio organy orzekające zasadnie stwierdziły, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to winny same wykazać, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Tymczasem strona skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej nie jest takim dowodem opłacanie podatków, bo to tylko potwierdza faktyczne władanie, które jest niesporne w sprawie. W tym zakresie judykatura zajmuje jednolite stanowisko (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i przywołane tam orzecznictwo). Nie doszło też do udowodnienia tej okoliczności działaniami podjętymi z urzędu. Tymczasem po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste danej nieruchomości skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez TOAP bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Bowiem to właśnie inny podmiot winien wykazać się służącym mu prawem dla usunięcia tego skutku. Przy czym generalnie to, czy mienie to "należało do" terenowego organu administracji państwowej, jak też jak należy rozumieć to sformułowanie, jest kwestią materialnoprawną, zatem niepodlegającą rozważeniu w ramach tej podstawy kasacyjnej. Dlatego nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został właściwie zebrany i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione zaś ustalenia rzetelnie przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można mu zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie niepodobna zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz zarzutów, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przynależności podmiotowej spornych gruntów. Dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Dały one podstawę do wydania trafnego rozstrzygnięcia. Bowiem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również uznać należy za niezasadne. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut uchybienia przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 - LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 - LEX nr 198195, i wiele innych). O przynależności mienia do tzw. TOAP, po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, świadczy m. in. brak oddania gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że ustawa ta nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym PKP dysponowały i go używały. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tymczasem jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu PKP do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać się godzi, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze kasacyjnej nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Omówione wyżej normy prawa materialnego nie doznały zatem uszczerbku. W szczególności zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego trafnie zastosował powołany przepis ustawy, nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego rozstrzygały powyższe decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: z 1 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1941/11, 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12, publ. jw.), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Twierdzenie o sukcesji tych praw już w 1919 r. jest co do PKP dowolne, aby nie powiedzieć populistyczne. Ponadto, wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, który – jako odnoszący się do mienia państwowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) – nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W punkcie tym wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10 (publ. jw.), że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione. Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Co do zarzutu uchybienia przepisowi art. 4 w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568), trzeba wskazać, że został on niezbyt czytelnie przedstawiony w skardze kasacyjnej, nadto nie był – i nie powinien być - stosowany przez Sąd I instancji. Nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne obecnego PKP S.A. w stosunku do poprzedniego utworzonego na podstawie tegoż rozporządzenia, to przepisu art. 4 przekazującego PKP cały majątek nieruchomy w zarząd powierniczy i użytkowanie nieruchomości zajętych pod linie kolejowe, który to majątek po myśli art. 6 tegoż rozporządzenia był wyodrębnionym majątkiem z ogólnego majątku Skarbu Państwa, nawet w powiązaniu z przepisem art. 7 tegoż rozrządzenia, niepodobna odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, niebędące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym. Rozporządzenie to zostało wydane w zupełnie innych realiach faktycznych i prawnych. Poza tym, przy ogólności regulacji, która nie tworzy opisanych w tych przepisach praw w odniesieniu do skonkretyzowanej części nieruchomości, trudno przenieść ją na grunt niniejszej sprawy w takim kontekście, jaki prezentuje skarga kasacyjna. W tej materii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (publ. jw.) i obecny skład tego Sądu pogląd ten podziela. Z powyższych względów uprawnioną jest konkluzja, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S. B. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Stanowisko akceptujące motywy leżące u podstaw tego rozstrzygnięcia jest już utrwalone w orzecznictwie. Przeto skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Trzeba na koniec dodać, że cytowany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, prezentuje odosobnione poglądy, których praktyka nie podziela, co wynika m.in. z przywołanych wyżej orzeczeń. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.