II SA/Gd 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., Nr [...], Burmistrz Gminy odmówił R. M. prowadzącemu działalność pod nazwą "A" R. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej na działce nr [...] położonej w miejscowości P. Decyzja ta wydana została w trybie ponownego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 25 marca 2010 r., po decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2011 r., mocą której uchylono decyzję Burmistrza Gminy z dnia 2 września 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Dostęp do tej działki następuje bowiem poprzez drogę wewnętrzną obejmującą działki o numerach [...] [...] i [...], które stanowią własność gminy Ż. Inwestor nie uzyskał służebności drogowej gwarantującej dostęp do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. M., który wskazał, że drogi wewnętrzne (działki nr [...],[...] i [...] położone w P.) nie są drogami publicznymi, ale jako należące do Gminy Ż. są drogami ogólnodostępnymi i Gmina jako ich właściciel nie może dróg tych zamknąć bądź ograniczyć ich przepustowości. Według odwołującego ma on zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne należące do Gminy, a zatem spełniony jest warunek skutecznego ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. R. M. powołał się na wydane decyzje o warunkach zabudowy dotyczące sąsiednich działek nr [...], [...], [...] i [...], w których organ stwierdził dostępność do drogi publicznej, przez ogólnodostępne wewnętrzne drogi gminne - działki nr [...] i [...]. Wskazał on także na decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego, w których organ stwierdził, że dostęp do drogi publicznej właściciele prywatni mają poprzez działki drogowe będące własnością Gminy. Zdaniem wnioskodawcy skoro ten sam organ wielokrotnie wskazywał, że poprzez działki nr [...], [...] i [...] zapewniony jest dostęp do drogi publicznej, to nie mógł on orzec inaczej w niniejszej sprawie. Po wydaniu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego organ pierwszej instancji nie może utrzymywać, że działki nr [...], [...] i [...] są tylko drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, gdyż w powołanych decyzjach organ sam określił, że pełnić one będą funkcję drogi dojazdowej i wewnętrznej dla osiedla składającego się z zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących położonego na działkach nr [...]. Nadto w odwołaniu wskazano, że w drogach należących do Gminy przebiega pełna infrastruktura niezbędna do wybudowania i użytkowania domów mieszkalnych. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt 336/12, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa działka (nr [...]) nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. [...], działka nr [...]). Do drogi tej można dostać się poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działki nr [...], [...] i [...] są oznaczone symbolem "dr", a ich właścicielem jest Gmina Ż. Działki te nie zostały zaliczone do dróg publicznych, tym samym są to drogi wewnętrzne. Do gminy jako właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana droga, należy zatem zarządzanie drogą wewnętrzną. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które stoi na stanowisku, że na wykorzystywanie komunikacyjne dróg wewnętrznych przez osoby trzecie właściciel tych dróg musi wyrazić zgodę. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie uzyskał żadnego tytułu do korzystania z dróg wewnętrznych oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], których właścicielem jest Gmina Ż. W tej sytuacji nie został spełniony warunek, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej i naruszającej przepisy prawa materialnego decyzji Burmistrza Gminy oraz naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że nieruchomość, której dotyczy decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie spełnia warunków koniecznych do ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec sformułowanych zarzutów zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z uznaniem braku dostępu do drogi publicznej wobec faktu, że działki drogowe o nr [...], [...], [...] stanowiące własność gminy Ż. nie mają charakteru dróg publicznych. Skarżący wskazał, że działka nr [...] w P. ma dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne działki nr [...], [...] i [...]. Kwestionowane jest przez organ jedynie prawo do korzystania z tej drogi. Skarżący uzasadnił, że w sytuacji, gdy drogi wewnętrzne stanowią mienie gminne to tylko stosowny akt prawa miejscowego może wyłączyć lub ograniczyć prawo do korzystania z nich, a w niniejszej sprawie to nie nastąpiło. Mienie to ma charakter publiczny i ogólnodostępny. Wyjaśniono, że droga prowadząca przez wskazane działki stanowi drogę dojazdową do wybudowanego i eksploatowanego domu letniskowego całorocznego oraz wydzielonych działek budowlanych. W początkowym przebiegu tej drogi jest ona ogólnodostępną drogą dojazdową do usytuowanych w pobliżu budynków mieszkalnych nieposiadających dostępu bezpośredniego do drogi publicznej. Skarżący wskazał nadto, że we wcześniejszej decyzji Burmistrza Gminy , którą odmówiono ustalenia warunków oraz kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2011 r. nie kwestionowano dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśniono, że działki o nr [...], [...] i [...] są działkami gminnymi oznaczonymi symbolem "dr". Są to drogi wewnętrzne i korzystanie z nich podlega regulacjom prawa cywilnego. Na gminie Ż. jako właścicielu spoczywa zarząd drogami wewnętrznymi. W przypadku dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wymagane jest uzgodnienie sposobu dojazdu z jej zarządcą. W sprawie skarżący nie uzyskał żadnego tytułu prawnego do korzystania z działek drogowych gminy Ż., co przesądza o braku dostępu do drogi publicznej i uzasadnia odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz.U. z 2012, poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków, w tym przewidzianego w pkt 2 tego przepisu warunku posiadania przez teren dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Najbliżej położoną drogą publiczną jest ul. [...], stanowiąca działkę nr [...]. Działka nr [...] ma dostęp do tej drogi poprzez działki oznaczone w ewidencji jako działki drogowe nr [...], [...] i [...]. Działki te stanowią własność gminy. Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Stanowiące własność gminy działki drogowe nr [...], [...] i [...] nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych i nie stanowią zgodnie z art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi publicznej, lecz drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W sprawie rozważenia wymagało zatem, czy dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy, stanowi spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.(ust. 2) W ocenie Sądu, okoliczność czy droga wewnętrzna, stanowiąca własność innego niż inwestor podmiotu, zapewnia inwestorowi dostęp do drogi publicznej oceniać należy z jednej strony z uwzględnieniem celu unormowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, jakim jest zapewnienie zabudowanej nieruchomości rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, a z drugiej strony z uwzględnieniem postulatu, by przysługujące posiadającemu tytuł prawny do nieruchomości prawo do zagospodarowania terenu nie było niezasadnie ograniczane. Ustawa w stanowiąc art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, wprowadza konieczność badania przez organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Aczkolwiek z art. 63 ustawy wynika możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla podmioty nie dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, to niewątpliwie treść decyzji o warunkach zabudowy ma wpływ na zakres prawa własności konkretnej nieruchomości, wskazuje bowiem możliwości zagospodarowania danego terenu. Przepisy tej ustawy należy zatem interpretować w sposób, który nie będzie ograniczał właściciela w realizacji jego uprawnień właścicielskich do korzystania z rzeczy przewidzianych w art. 140 k.c. Prawidłowa ocena kwestii dostępu do drogi publicznej nie może zatem prowadzić do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy dostęp do nieruchomości nie będzie możliwy, jak również nie powinna skutkować ograniczeniem prawa zabudowy nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, powszechnie dostępną. W przypadku, gdy droga wewnętrzna stanowi własność osoby trzeciej, inwestor nie ma, co do zasady, środków prawnych do zmuszenia właściciela drogi wewnętrznej, której nie jest współwłaścicielem i na której nie ma ustanowionej służebności, do zapewnienia mu możliwości korzystania z takiej drogi. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, w której właścicielem drogi wewnętrznej jest gmina, a droga ta ma charakter drogi udostępnionej do powszechnego korzystania. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) w art. 7 ust 1 pkt 2 stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gmina ma zatem wynikające z ustawy kompetencje i obowiązki w zakresie zapewnienia na terenie gminy sieci drogowej. Realizacja tych obowiązków winna następować z uwzględnieniem równych praw członków wspólnoty gminnej. W niniejszej sprawie z pisma Burmistrza Ż. z dnia 19 lipca 2011 r. wynika, że przedmiotowa droga wewnętrzna służący rolnikom jako dojazd do pól i łąk. Gminna droga wewnętrzna nie stanowi gminnej drogi publicznej. Niewątpliwie jednak gmina ustanawiając działkę wewnętrzną o przeznaczeniu drogowym w celu dojazdu do położonych przy niej nieruchomości, które nie stanowią własności gminnej, lecz własność indywidualnych osób, czyni w to w celu realizacji potrzeb komunikacyjnych wspólnoty. W takiej sytuacji gmina nie powinna dyskryminować właścicieli położonych przy niej nieruchomości, umożliwiając korzystanie z tej drogi tylko niektórym wybranym podmiotom. Skarżący wskazywał, że wewnętrzna droga gminna jest powszechnie dostępna, w drodze tej położona jest sieć kanalizacyjno-wodociągowa, w wydanej decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wskazano na funkcje tej drogi związaną z dojazdem do osiedla mieszkaniowego, istnienie tej drogi stało się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innych nieruchomości położnych przy drodze wewnętrznej, a z początkowego odcinka drogi wewnętrznej korzystają właściciele budynków mieszkalnych. Organ stwierdzając, że wewnętrzna droga gminna ma wyłącznie przeznaczenie związane z dojazdem do pól i łąk, w żaden sposób nie odniósł się do faktu udostępnienie tej drogi również na cele związane z dojazdem do nieruchomości budowalnych, w tym działek nr [...]. Udostępnienie przez gminę drogi wewnętrznej na cele dojazdu do nieruchomości budowlanych świadczy o takim m.in. jej przeznaczeniu. W takiej sytuacji uznanie, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, jest niezasadne. Okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę, przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jakim jest burmistrz gminy. Wskazać jednocześnie należy, iż orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest także liberalne podejście do kwestii wykazywania przez wnioskodawcę w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawnień do korzystania z drogi wewnętrznej, zgodnie z którym sam fakt położenia nieruchomości przy takiej drodze świadczy o posiadanym przez nieruchomość dostępie do drogi publicznej, a stanowisko że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony przez wewnętrzną drogę gminną wyrażone zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 9/10, wyrok dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B1A99BF7BE). W przypadku położenia nieruchomości przy powszechnie dostępnej drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy, skomunikowanej z droga publiczną, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezasadna. Organ winien zatem dokonać ponownie ustaleń w niniejszej sprawie dotyczących kwestii powszechnej dostępności drogi wewnętrznej, przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość i uwzględnić, iż powszechna dostępność drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy świadczy o spełnieniu warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego – art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 500 zł. tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i kwotę 257 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego.