II SA/Ol 1320/12

Dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011 r., nr XIII/124/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 17 stycznia 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę Nr XIV/124/2011 Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że tekst i rysunek uchwalonego studium różnią się w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt w porównaniu z projektem uprzednio wyłożonym do publicznego wglądu. Ponadto stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozstrzygnięcia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy. Natomiast Rada Gminy Szczytno w dniu 27 października 2011r. podjęła uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czyli miesiąc wcześniej niż uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany, co nastąpiło w dniu 30 listopada 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na okoliczność niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie. Uchybienia wskazywane przez skarżącego nie mają charakteru istotnego, a tym samym nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. To zaś, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu wyłożonego do publicznego wglądu wynika z faktu uwzględnienia uwag mieszkańców w tym zakresie. Taka okoliczność nie stanowi zaś o konieczności ponawiania czynności planistycznych. Bezzasadny jest również zarzut braku jednoczesnego uchwalenia zmiany studium i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, gdyż jednoczesne uchwalenie studium i rozpoznanie zgłoszonych uwagach nie oznacza, że muszą one być rozstrzygnięte w jednym głosowaniu. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą uchwałę. W wyniku wywiedzionej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że sąd I instancji nie dokonał należytej oceny wszystkich aspektów sprawy ograniczając swoje rozważania do zarzutów zawartych w skardze, pomijając inne wątki sprawy. Nie oceniono tego, czy projekt uchwały podlegał obowiązkowi wynikającemu z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że odrzucenie skargi z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę nie było zasadne, gdyż do akt sądowych dołączono pełnomocnictwo dla pełnomocnika, który wywiódł skargę m.in. do występowania w imieniu wojewody przed wszystkimi sądami (akta sądowe, k. – 17). W drugiej kolejności odnieść się należy do zarzutów podniesionych w skardze przez wojewodę i stwierdzić, że w ocenie sądu są one niezasadne. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Odmienny pogląd mógłby doprowadzić do przedziwnych sytuacji, np. wówczas gdy przedmiotem rozstrzygnięcia byłaby więcej niż jedna uwaga, a rada gminy zamierzała kilka uwag uwzględnić, pozostałych zaś nie. Tak więc jednoczesne (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały w sprawie studium mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności. Stąd też podjęcie uchwały w sprawie gminnego studium i jednoczesne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniem w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag (por. Tomasz Bąkowski, komentarz do art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto niezasadne byłoby podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu studium z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o uwzględnieniu przez radę uwag, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. Wydaje się, że głosowanie nad uwagami i przekazanie wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) uwzględnionych przez radę uwag do wprowadzenia ich do studium, a następnie podjęcie zbiorczej uchwały zawierającej przegłosowane poprzednio stanowisko wobec uwag oraz uchwały w sprawie studium, przy czym studium w swojej treści będzie już uwzględniało przyjęte przez radę uwagi (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, str. 130, vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010r., II OSK 337/10). Dlatego też to, że rozstrzygnięcie co do załatwienia uwag nie zostało podjęte w jednym głosowaniu z uchwałą w sprawie zmiany studium nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany studium. Nie wywołuje to również obowiązku ponawiania czynności planistycznych, gdyż ustawodawca nie wprowadził takiego obowiązku. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych (por. wyrok NSA z 21 października 2011r., II OSK 1589/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010r., II SA/Kr 934/10). W świetle dotychczasowych rozważań w przedmiotowej sprawie zupełnie zrozumiałe jest, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu, a wynika to właśnie z faktu uwzględnienia uwag mieszkańców w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r. w sprawie II OSK 1726/12 należy m. in. dokonać oceny czy projekt uchwały podlegał obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm. ). Na powyższe pytanie należy dokonać odpowiedzi twierdzącej, wydaje się że wątpliwości Rady Gminy w Szczytnie i Wójta tejże Gminy nie budziło to, że zmianę projektu studium należy uzgodnić z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej – RDOŚ), gdyż wójt 2-krotnie zwracał się o uzgodnienie projektu zmiany studium do RDOŚ. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty studiów uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z art. 30 ust. 3 tejże ustawy wynika taki sam obowiązek w przypadku obszarów Natura 2000 (nowych lub projektowanych), gdy ustalenia projektów studiów mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Bez wątpienia na terenie objętym projektem studium występują obszary chronionego krajobrazu, jak i obszary Natura 2000. Powyższe jednoznacznie wynika ze stanowiska RDOŚ z dnia 31 stycznia 2011 r. odmawiającego uzgodnienia projektu studium. W przypadku konieczności dokonania uzgodnień, pozytywne stanowisko organu uzgadniającego jest niezbędnym i koniecznym warunkiem uchwalenia danego aktu planistycznego, w tym przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę treść stanowiska RDOŚ z dnia 31 stycznia 2011 r. nie może być żadnych wątpliwości, że organ ten odmówił uzgodnienia projektu studium, wskazując jednocześnie warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić jako przykład można wskazać brak uwzględnienia lokalizacji północno-wschodniej części gminy w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza Piska. W sprawie tej nie mogło być mowy o tym, aby Wójt Gminy Szczytno mógł w sposób skuteczny zastosować art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając projekt studium za uzgodniony z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska w określonym terminie. Ustęp 1 cytowanego wyżej artykułu mówi o tym, że wójt ustala termin dokonania uzgodnień nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium. Zwrócić uwagę należy na to, że wójt występując po raz drugi o uzgodnienie projektu studium do RDOŚ w dniu 11 stycznia 2011 r., nie zakreślił żadnego terminu, w którym RDOŚ zobowiązany był do dokonania uzgodnienia lub jego odmowy. RDOŚ odmówił uzgodnienia pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., które wpłynęło do urzędu gminy 4 lutego 2011 r. Zestawiając obie daty, brak zakreślenia przez organ terminu do zajęcia stanowiska oraz termin określony w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być wątpliwości, że termin do dokonania uzgodnienia lub jego odmowy przez RDOŚ nie został przekroczony. Brak stosownego uzgodnienia przed uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania tego aktu. Z uwagi jednak na fakt, że od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały w dniu 30 listopada 2011 r. upłynął jeden rok i nie jest ona aktem prawa miejscowego należało w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.