II OSK 1726/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt SA/Ol 150/12 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011 r. nr XIV/124/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 150/12 oddalił skargę Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011 r., nr XIV/124/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno Wojewoda Warmińsko-Mazurski podniósł, iż z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium różnią się między innymi w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu. Ponadto Wojewoda zarzucił, że wbrew przepisom art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Szczytno w dniu 27 października 2011 r. podjęła uchwałę Nr XIII/110/2011 w sprawie rozstrzygnięcia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, czyli – jak podniesiono - miesiąc wcześniej niż uchwała Nr XIV/124/2011 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, która została podjęta w dniu 30 listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczytno wyjaśniła, że fakt, iż tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu wynika z uwzględnienia uwagi mieszkańców w tym zakresie. Taka okoliczność nie stanowi zaś o konieczności ponawiania czynności planistycznych. Ponadto zdaniem organu zarzut braku jednoczesnego uchwalenia zmiany studium i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag jest również bezzasadny. Jednoczesne bowiem uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie Sąd przytoczył treść przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Następnie Sąd wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu I instancji przedstawione w skardze zarzuty są niezasadne. Przede wszystkim Sąd wskazał, że jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Nie można bowiem wykluczyć, iż przedmiotem rozstrzygnięcia będzie więcej niż jedna uwaga. Może więc dojść do sytuacji, w której rada gminy zamierza jedną lub kilka uwag uwzględnić, pozostałych zaś nie uwzględniać. Jak zauważył Sąd, jednoczesne (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały w sprawie studium mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności. Stąd też podjęcie uchwały w sprawie gminnego studium i jednoczesne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniem w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag. Ponadto niezasadne byłoby podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu studium z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o uwzględnieniu przez radę uwag, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści studium. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalanie. Sposobem pokonania trudności proceduralnych, stworzonych poniekąd przez samego ustawodawcę, może być głosowanie nad uwagami i przekazanie wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) uwzględnionych przez radę uwag do wprowadzenia ich do studium, a następnie podjęcie zbiorczej uchwały zawierającej przegłosowane poprzednio stanowisko wobec uwag oraz uchwały w sprawie studium, przy czym studium w swojej treści będzie już uwzględniało przyjęte przez radę uwagi (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, str. 130, vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010r., II OSK 337/10). Zdaniem Sądu to, że rozstrzygnięcie co do załatwienia uwag nie zostało podjęte w jednym głosowaniu z uchwałą w sprawie zmiany studium absolutnie nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie studium. Nie wywołuje to również obowiązku ponawiania czynności planistycznych. Ustawodawca - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych. To zaś, że na gruncie przedmiotowej sprawy tekst i rysunek uchwalonej zmiany studium jest odmienny w zakresie lokalizacji schroniska dla zwierząt od projektu uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu wynika właśnie z faktu uwzględnienia uwagi mieszkańców w tym zakresie. Wprawdzie - jak podkreślił Sąd - potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć automatycznie w każdym przypadku nie można, jednakże z całą pewnością braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, oparł zarzuty na następujących podstawach: 1. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Wojewody, Sąd nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu i nie zbadał pod względem zgodności z prawem całej procedury związanej z podjęciem uchwały Nr XIV/124/2011 Rady Gminy Szczytno. Sąd ograniczył się do rozpatrzenia zarzutów wskazanych w skardze przez skarżącego, czym rażąco naruszył art. 134 § 1 ww. ustawy, a tym samym wydając wyrok nie wziął pod uwagę innych nieprawidłowości, oprócz wskazanych w skardze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, a mianowicie tego, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno podjęta uchwałą Nr XIV/124/2011 Rady Gminy Szczytno na podstawie art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody winna być uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, albowiem ustalenia te mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu i mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a takiej zgody w momencie podjęcia tej uchwały nie było. 2. naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno nie wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska mimo, że gmina Szczytno zlokalizowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko – Ramuckiej, w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, w Spychowskim Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w obszarach Natura 2000 "Puszcza Napiwodzko – Ramucka", "Puszcza Piska", "Ostoja Napiwodzko – Ramucka". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Szczytno wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na etapie postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, żadna bowiem część tego aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości. Zakresem rozpoznania sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05, Lex: 321519). W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny wszystkich aspektów rozpoznawanej sprawy, ograniczając swoje rozważania do postawionych w skardze zarzutów. Tak zawężona kontrola w prowadzonym przed tym Sądem postępowaniu nie może być uznana za prawidłową, uchybienia zaś w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pominął bowiem inne wątki sprawy, które dotyczą kwestii nie podniesionych w skardze przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, a które - z uwagi na charakter zaskarżonego aktu (uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) - Sąd miał obowiązek rozstrzygnąć. Uwzględniając zatem całokształt prawnych aspektów zaskarżonej uchwały Sąd był zobowiązany m.in. do oceny, czy projekt tej uchwały podlegał obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), dokonania uzgodnień z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń dotyczących obszarów krajobrazu chronionego i czy obowiązek ten został w sposób prawidłowy zrealizowany. Brak dokonania przez Sąd I instancji oceny spełnienia wszystkich istotnych wymagań procesu uchwałodawczego czyni zarzuty podniesione skardze kasacyjnej zasadnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany do dokonania oceny zgodności zaskarżonej uchwały ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.