II SA/Sz 1125/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówił przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego na jej ojca – W. K. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że J. K. złożyła w dniu [...] r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca W. K. Organ stwierdził, na podstawie analizy akt sprawy w tym orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz wyroku Sądu Okręgowego , że W. K. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym oraz jest rozwiedziony. Ponadto w oparciu o wywiad środowiskowy organ ustalił, że W. K. jest po [...], wymaga opieki, bowiem nie może mieć kontaktu z wodą. Z kolei pomoc wnioskodawczyni polega na sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, pomocy w toalecie oraz w obowiązkach domowych. Jednocześnie powołując się na oświadczenie wnioskodawczyni wskazano, że W. K. porusza się samodzielnie, robi zakupy, pomimo swojej niepełnosprawności jest osobą czynną zawodowo, prowadzi działalność jako [...] - od czterech do pięciu godzin dziennie, dwie godziny rano i dwie – trzy popołudniu od poniedziałku do soboty. Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, że W. K. do [...] r. był zatrudniony w Spółce A. Stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron, z powodu zmniejszenia zatrudnienia, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, a nie z przyczyn zdrowotnych pracownika. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec zamieszkuje z byłą żoną oraz córką – A. Wnioskodawczyni zaś przychodzi do ojca codziennie na kilka godzin, w tym czasie sprząta, gotuje, robi zakupy, wykupuje ojcu leki. Reasumując, zdaniem organu pierwszej instancji zakres sprawowanej opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię nie uniemożliwia jej podjęcia pracy zarobkowej. Czynności przez nią wykonywane takie jak sporządzanie posiłków, sprzątanie, zamawianie wizyt lekarskich, czy wykonywanie wszelkich prac domowych nie koliduje z zatrudnieniem. Jednocześnie organ podkreślił, że stan zdrowia ojca wnioskodawczyni pozwala mu samodzielne funkcjonowanie i wykonywanie pracy zawodowej, umożliwiając tym samym również zarobkowanie córce. W tej sytuacji organ stwierdził, że skoro wnioskodawczyni nie sprawuje opieki nad ojcem w zakresie uniemożliwiającym podjęcie pracy zarobkowej, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem nie przysługuje jej. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J. K. złożyła od niej odwołanie zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że świadczona przez skarżącą na rzecz ojca pomoc nie koliduje z zatrudnieniem, podczas gdy faktycznie skarżąca musi pomagać ojcu o każdej porze dnia, czyli z samego rana (przygotować posiłek, zrobić zakupy, pomóc w porannej toalecie, przygotować leki), po południu (przygotować obiad, posprzątać po obiedzie, przygotować leki) oraz wieczorem (pomóc w toalecie, przygotować kolację, przygotować leki). Powyższe zaś czynności powodują, że nie może ona podjąć zatrudnienia. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że W. K. zamieszkuje z byłą żoną oraz [...] letnią córką A. Obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rodzeństwo zaś spokrewnione jest w II stopniu. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych w myśl którego – osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organ odwoławczy stwierdził, że osobami spokrewnionymi w I stopniu z W. K., na których ciąży obowiązek alimentacyjny są jego córki: J. K. oraz A. K. zamieszkująca z ojcem. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że A. K., jako osoba spokrewniona w I stopniu z W. K., mieszkająca razem z ojcem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem w zakresie robienia zakupów, posprzątania, przygotowania lekarstw bez potrzeby rezygnacji z zatrudnienia jej siostry J. K., czyli wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją J. K. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez uznanie przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, że nie zachodzą przesłanki opisane we wskazanej normie, co w konsekwencji powoduje niemożność otrzymania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wszystkie te przesłanki zostały zrealizowane, czyli skarżąca jest osobą na której zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca W. K. przy czym skarżąca nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad chorym i niepełnosprawnym ojcem, której zakres odnosi się do sprzątania, przygotowywania posiłków, pomocy w toalecie, obowiązkach domowych, zamawianiu wizyt lekarskich, podawaniu leków. W tej sytuacji skarżąca nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że A. K. ma [...] lat i z wielu względów nie może sprawować stałej pieczy nad ojcem. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organ II instancji, skutkiem czego nie uznano decyzji organu pierwszej instancji za rażąco naruszającej prawo, podczas gdy odniesienie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji do treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola administracji publicznej dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej w dalszej części "p.p.s.a." tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak również w przypadku naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania J K. świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej ojca na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" - w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu zakres sprawowanej opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię polegający na sporządzaniu posiłków, sprzątaniu, zamawianiu wizyt lekarskich, czy wykonywaniu wszelkich prac domowych nie uniemożliwia jej podjęcia pracy zarobkowej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, orzekł na podstawie art. 17 ust. 1a zgodnie z którym - osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W ocenie Kolegium siostra wnioskodawczyni A. K. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem bez potrzeby rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Porównanie obu decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez Kolegium przepisu art. 15 K.p.a wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta gwarantuje stronie, że każdy z organów będzie orzekał w tym samym zakresie, gdyż tylko wtedy strona, będąc niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, może kwestionować je przed organem wyższej instancji. W sytuacji, gdy organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to powoduje, że strona nie może odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, o którym nie orzeczono w niższej instancji. Powyższe należy rozumieć, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana zaś podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09, publ. LEX nr 550247). Kolegium wydając swoje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 17 ust. 1 lit.a ustawy zmieniło przedmiotową tożsamość sprawy, w sytuacji gdy decyzję organu pierwszej instancji oparto o art. 17 ust. 1 ustawy. W takim przypadku odwołująca nie miała możliwości, na etapie postępowania administracyjnego, ustosunkować się do takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu naruszenie powołanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie oparło swoje rozstrzygnięcie o normę wynikającą z art. 17 ust. 1 lit.a ustawy – przyznającą możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, w sytuacji gdy wnioskodawczyni, jako córka W. K. należy do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Podobnie jak druga córka W. K. – A. K., którą organ wskazał jako osobę mogącą sprawować opiekę nad ojcem, w oderwaniu od istoty sprawy, zainicjowanej wnioskiem J. K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego W tej sytuacji, zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia o powołaną normę prawną jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno rozpatrzeć odwołanie skarżącej uwzględniając wskazania Sądu. Wobec powyższego, Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś orzeczenie w przedmiocie wykonalności oparł o art. 152 powołanej ustawy.