I OSK 720/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Bydgoszcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 989/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr XI/93/11 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat ponoszonych z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 989/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy, z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr XI/93/11, w przedmiocie ustalenia wysokości opłat ponoszonych z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta Bydgoszczy w dniu 27 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235) podjęła uchwałę Nr XI/93/11, w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz. W § 1 uchwały Rada określiła składniki miesięcznej opłaty z tytułu korzystania ze żłobków prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz, składające się z: opłaty za pobyt obliczanej procentowo w stosunku do minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze. zm.), opłaty za wyżywienie (stawki żywieniowej) równej kosztowi surowca zużytego do przyrządzania posiłków dla dzieci, zgodnie z normami żywienia właściwymi dla dzieci do lat 3, opłaty dodatkowej za wydłużony, ponad 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, wymiar opieki w żłobku. Przepis § 2 ustalał stawki: podstawową, preferencyjną i obniżoną. W § 3 została ustalona dzienna opłata za wyżywienie w wysokości 5,50 zł dla dzieci ze Żłobka Integracyjnego oraz w kwocie 5 zł dla pozostałych żłobków. W § 5 ustalono dodatkowa opłatę w kwocie 30 zł za każdą rozpoczętą godzinę opieki nad dzieckiem przypadającą po czasie 10 godzin opieki dziennie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił naruszenie: art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przez wprowadzenie miesięcznej opłaty stałej z tytułu korzystania ze żłobków, pobieranej w pełnej wysokości, niezależnie od okresu korzystania przez dziecko w danym miesiącu z usług żłobka, podczas gdy ustalenie płatności za pobyt dziecka w żłobku powinno uwzględniać rzeczywisty zakres świadczonych usług i odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku oraz naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania podjętej uchwały do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego uchwała ta podlegała szczegółowemu trybowi promulgacji, a mianowicie ogłoszeniu w tymże Dzienniku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy podniosła, że podjęte zostaną działania służące niezwłocznemu przyjęciu, z uwzględnieniem zastrzeżeń Prokuratora, nowej uchwały regulującej sprawę opłat za korzystanie z żłobków prowadzonych przez Miasta Bydgoszcz, wywodząc, że zaskarżona uchwała nie wymagała dla jej ważności publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na charakter prawny zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę żłobków jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci korzystających ze żłobka. Sąd pierwszej instancji dalej wywodził, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy (art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1). Przepisy uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, a nie została opublikowana w powyższy sposób, nie mogą być podstawą nakładania obowiązków na obywateli, czy to poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czy też poprzez pobieranie od nich opłat. Brak skierowania do publikacji uchwały rady gminy, której treść ma walor aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa. Kontrolowana uchwała Rady Miasta Bydgoszczy, jak wynika z powyższej analizy, ma charakter aktu prawa miejscowego, jednakże w jej treści brak jest wskazania, iż podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała w swoim § 7 expressis verbis stwierdza, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Sąd dodatkowo zauważył, że pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy przyznał, że uchwała ta nie została opublikowana. Już zatem z tego powodu należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. W ocenie Sądu, zasadny jest również zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny, wskazanych w skardze przepisów ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, wskazanej jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, zarówno w odniesieniu do korzystania z przedszkoli, jak i w odniesieniu do korzystania ze żłobków, na nieprawidłowość polegającą na ustaleniu stałych, ryczałtowych opłat za korzystanie z tych placówek, podczas gdy opłaty te powinny uwzględniać i odzwierciedlać koszty związane z rzeczywistym zakresem świadczenia usług. Samorząd ustalając opłaty za żłobki, musi wskazać jasno co one oferują. Z tego powodu Sąd uznał, iż § 1 pkt 1 i § 3 zaskarżonej uchwały, przewidujące tylko jedną stawkę opłaty za pobyt, niezależną od tego ile godzin dane dziecko spędza w żłobku, naruszają w sposób istotny art. 58 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 2 ww. ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Także i z tego względu zasadne jest więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Bydgoszczy zastępowana przez radcę prawnego M. P. Zaskarżyła wyrok w całości. Skargę oparła na następujących podstawach: 1. błędnej wykładni art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (u.o.n.d.) poprzez przyjęcie, że wydana na ich podstawie uchwała nr 93/XI/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2011 r. jest aktem prawa miejscowego, pomimo, że nie stwarza ona po stronie członków wspólnoty samorządowej publicznych praw podmiotowych, co skutkowało 2. niewłaściwym zastosowaniem art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (u.o.a.n.) poprzez przyjęcie, że organ naruszył istotne prawo poprzez to, że nie skierował spornej uchwały do publikacji, 3. błędną wykładnię art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 u.o.n.d. poprzez przyjęcie, że wynikająca z tych przepisów norma prawna wyklucza ustalenie stałej miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz stałej opłaty za wyżywienie, 4. naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (u.p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie o nieważności spornej uchwały, pomimo, iż właściwe zdekodowane i zastosowane prawo materialne nie dawało podstaw do orzeczenia o jej nieważności. Mając na uwadze powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądzenie od skarżącego Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego ustalonych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut błędnej wykładni art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydana na ich podstawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawny aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę wynika z unormowań art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r. Poz. 594). Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (patrz: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustalenie przez radę gminy, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie, ma charakter unormowania generalnego i abstrakcyjnego, odnoszącego się do rodziców korzystających ze żłobka. Jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego stanowiącym podstawę do ustalenia stosunku cywilnoprawnego między gminą a rodzicami korzystającymi ze żłobka. Jednocześnie uchwała kształtuje sytuację prawną bliżej nieokreślonych osób, potencjalnych rodziców, którzy w okresie obowiązywania uchwały będą korzystali z gminnego żłobka (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 437). Jest więc aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego zawierająca postanowienia niezgodne z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, wskutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiwsa 2009/6/118). Wadliwe, sprzeczne z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), postanowienia zaskarżonej uchwały, skutkują zatem nieważnością uchwały w całości. Bezzasadny jest więc także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić również zarzut błędnej wykładni art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, poprzez przyjęcie, że wynikająca z tych przepisów norma prawna wyklucza ustalenie stałej miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz stałej opłaty za wyżywienie. Rozpocząć należy od uwagi, że ocena Rady Miasta Bydgoszczy, iż sporna uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i tak skutkowała nieważnością uchwały w całości, niezależnie od zasadności dalszych zarzutów zgłoszonych pod jej adresem przez Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy. Skoro jednak ponowna procedura uchwałodawcza powinna uwzględniać ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji, to konieczne jest wyartykułowanie kilku spostrzeżeń w tym zakresie. Przede wszystkim odnotować trzeba, że opłata za wyżywienie nie została zakwestionowana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podniesiono naruszenie przepisów ustawy przez § 3 uchwały, ale Prokurator i Sąd powołali ten przepis uchwały w kontekście stawki opłaty za pobyt. Skarżący Prokurator i Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołali więc przepis § 3, ale odnieśli się do norm sformułowanych w innych jednostkach redakcyjnych uchwały, dotyczących opłaty za pobyt. Ze sformułowań używanych w skardze Prokuratora, kontestujących § 1 pkt 1 i § 3 uchwały, ("ustalono, że opłata za pobyt pobierana jest w pełnej wysokości, niezależnie od okresu korzystania przez dziecko w danym miesiącu z usług żłobka") może wynikać nawiązanie do § 2 ust. 3 uchwały. W innym miejscu skargi Prokurator, także z powołaniem się na § 1 pkt 1 i § 3 uchwały, zarzucił, iż stawka opłaty za pobyt, niezależna od tego ile godzin dane dziecko spędza w żłobku, narusza przepisy art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 2 ustawy. Jednostka czasowa godziny jest w uchwale powołana w § 1 pkt 3 oraz § 5, w związku z dodatkową opieką sprawowaną w dniu pobytu dziecka w żłobku. Dodatkowy pobyt, w rozumieniu § 1 pkt 3 uchwały, skutkuje więc zróżnicowaniem opłaty za pobyt. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie jasnego stanowiska. Jak już wyżej wskazano, Sąd także przywołuje przepisy § 1 pkt 1 i § 3 uchwały, ale jako nieprawidłowość wskazuje ustanowienie jednej stawki opłaty za pobyt, niezależnej od tego, ile godzin dane dziecko spędza w żłobku. Sąd pierwszej instancji przedstawił więc stanowisko, które nie dotyczy wskazanego przepisu uchwały, a opis naruszenia nie odpowiada rzeczywistej treści przepisów uchwały. Takie niespójne, nieodpowiadające kontrolowanemu aktowi normatywnemu stanowisko, nie może być wskazaniem co do dalszego postępowania uchwałodawczego. Podkreślenia natomiast wymaga, że nie można oceniać trafności sądowej wykładni art. 58 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie dopuszczalności opłaty stałej za pobyt, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości nie odniósł się do regulacji uchwały w przedmiocie miesięcznej opłaty stałej, ale rozważał zasadność uzależnienia wysokości opłaty od ilości godzin, jakie dane dziecko spędza w żłobku. Ta kwestia została zaś, jak już wyżej wskazano, w uchwale uregulowana. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 5