IV SA/Wa 2148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Planowana inwestycji powinna, zatem być rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych ww. rozporządzeniem oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Dyrektor Generalny przytoczył treść § 4 ust 1 pkt 8, § 4 ust 5 i 6 rozporządzenia nr 163, wskazując, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zawartym w § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Organ podniósł, iż wnioskowana inwestycja nie będzie urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie jest również siedliskiem rolniczym. Ponadto na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Tymczasem inwestycja może być dopuszczona do realizacji w odległości. 100 m od jeziora [...], jeżeli działka, na której ma być ona realizowana znajduje się w zwartej zabudowie wsi oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren przeznaczony jest pod zwartą zabudowę. Organ wskazał, że z mapy dołączonej do projektu decyzji, a także map znajdujących się na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, nie wynika, aby zabudowa występująca na omawianym terenie była zwarta. Nadto w Studium, uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] (dostępnym na stronie internetowej Urzędu), nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...]. Z tych względów nie można zastosować ww. odstępstwa. Dyrektor Generalny podał także, iż zgodnie z § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] in fine, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką o nr [...], w tym przypadku będą to działki nr [...], [...] i [...]. Żadna z wymienionych działek nie jest zabudowana zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jednocześnie określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż należało odmówić uzgodnienia ww. inwestycji. Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. L. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1392/11 uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów obu instancji, a czego nie kwestionował skarżący, planowana inwestycja nie będzie urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, a na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Spór sprowadza się, zatem do pytania czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odstępstwem od zakazu z § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], określonym w § 4 ust 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu ten aspekt sprawy nie został przez organ wyjaśniony w sposób dostateczny, w szczególności w zakresie dotyczącym występowania zwartej zabudowy na przedmiotowym terenie, w granicach określonych uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera jedynie stwierdzenie, iż w Studium uchwalonym dla tego terenu nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...]. Brak jednak w aktach sprawy stosownego materiału dowodowego (choćby uchwały z [...]), na podstawie, którego można by takie twierdzenie organu zweryfikować. Nie wiadomo także jak, zdaniem organu, należy rozumieć pojęcie "zwartej zabudowy" i jakie to ma znaczenie dla ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. Stanowisko organu odwoławczego w tym względzie wymaga ponownego zbadania sprawy, uzupełnienia akt sprawy w taki sposób, aby można była dokonać konfrontacji materiału dowodowego z rozstrzygnięciem organu i na tej podstawie dokonać oceny legalności wydanego ponownie postanowienia. Sąd zauważył, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę odniósł się nieco szerzej do tej kwestii, jak również pozostałych zarzutów skargi, jednakże nie czyni to bezzasadnym zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie. Sąd podkreślił, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Powyższy wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2011r. został zaskarżony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2012r. sygn. akt II OSK 974/12 oddalił skargę kasacyjną. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę ponownie był związany wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1392/11. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Organ centralny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w toku ponownego postępowania przeprowadzono wszystkie czynności, na które wskazał Sąd w swoim wyroku. Podkreślono, że przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Dyrektor Generalny przytoczył treść § 4 ust 1 pkt 8, § 4 ust 5 i 6 rozporządzenia nr [...], wskazując, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zawartym w § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, iż wnioskowana inwestycja nie będzie urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie jest również siedliskiem rolniczym. Ponadto na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Podano, że inwestycja może być dopuszczona do realizacji w odległości. 100 m od jeziora [...], jeżeli działka, na której ma być ona realizowana znajduje się w zwartej zabudowie wsi oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przeznaczony jest pod zwartą zabudowę. Z materiału dowodowego, nie wynika, aby zabudowa występująca na omawianym terenie była zwarta. Nadto w Studium, uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] (dołączonym do akt sprawy), nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...]. Z tych względów nie można zastosować ww. odstępstwa. Organ wskazał, iż zgodnie z § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...], nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką o nr [...], w tym przypadku będą to działki nr [...], [...] i [...]. Żadna z wymienionych działek nie jest zabudowana zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jednocześnie określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie ma informacji, aby teren inwestycji znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...] (zabudowa taka nie jest nawet postulowana). Teren inwestycji, zgodnie ze Studium należy do obszaru o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa. Ponadto Studium określa jedynie postulowane strefy zainwestowania, jednakże działka skarżącego nie leży w żadnej z takich stref. Dodatkowo organ podniósł, iż ustawodawca wskazuje konkretny sposób wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy (zgodnie z linią występującą na działkach przyległych), nie używa minimalnych czy maksymalnych odległości w metrach. Jeżeli dwie przyległe działki są zabudowane to można wtedy mówić o uzupełnianiu zabudowy, natomiast, jeżeli nieruchomości przyległe są niezabudowane to nie można twierdzić, że na danym terenie występuje zwarta zabudowa. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut skarżącego, iż odległość od innych inwestycji to tylko 30 m w związku, z czym zarzut nie wzięcia pod uwagę zwartej zabudowy jest chybiony. Organ wyjaśnił także, iż projektowane na przedmiotowym terenie inwestycje sieci wodno-kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej niskiego napięcia, są odrębnymi postępowaniami i nie mają w pływu na rozstrzygnięcie organu ochrony przyrody. Wskazując na powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie należało odmówić uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na zakaz określony w § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...]. W sprawie nie zachodzą, bowiem okoliczności uzasadniające zastosowanie odstępstwa od ww, zakazu (§ 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]). W skardze M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z [...] października 2010 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 60 ust 1 w zw. z art. 53 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] poprzez ustalenie braku podstaw do zastosowania ww. podstawy prawnej oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż przyjęta przez organ wykładnia § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] jest nieprawidłowa. Zaś organ niezasadnie odmówił zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy. Zdaniem skarżącego jego działka jest położona w strefie zabudowy. Skarżący zauważył, iż w wyznaczonych granicach terenu objętych analizą znajdują się już obiekty budowlane, które zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora [...]. Nadto, zdaniem skarżącego, organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w odległości 30 m od strony wschodniej i 30 m od strony zachodniej. Działka skarżącego, jak i działki sąsiednie są wąskie (10 m), albowiem działki te powstały z podziału jednej działki o numerze [...] na szereg małych, wąskich działek. Stąd też odległość od istniejących już budynków projektowanej inwestycji jest niewielka i nie przekroczy 30 m. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę był związany wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1392/11. Organ centralny zastosował się do wskazań zawartych w ww. wyroku. Nie jest kwestionowane, że przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygnięcie czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zawartym w § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Organ prawidłowo ustalił w toku postępowania, że przedmiotowa działka nie leży w obszarze zwartej zabudowie wsi oraz że teren planowanej inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (studium dołączono do akt sprawy) nie jest przeznaczony pod zwartą zabudowę. Z materiału dowodowego, nie wynika, aby zabudowa występująca na omawianym terenie była zwarta. Nadto w Studium, uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...], nie ma informacji, aby przedmiotowy teren znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...]. Z tych względów organ słusznie uznał, że nie można zastosować ww. odstępstwa. Podkreślić także trzeba, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką o nr [...], w tym przypadku będą to działki nr [...], [...] i [...]. Żadna z wymienionych działek nie jest zabudowana zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W tym miejscu dodać trzeba, że określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie wynika, aby teren inwestycji znajdował się w zwartej zabudowie wsi [...] (zabudowa taka nie jest nawet postulowana). Teren inwestycji, zgodnie ze Studium należy do obszaru o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa. Studium określa jedynie postulowane strefy zainwestowania, jednakże działka skarżącego nie leży w żadnej z tych stref. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo ustalił, że nie było możliwe uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.