II SA/Sz 1205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Ż. i A. Ż. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na przebudowę oddala skargę. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w lokalu mieszkalnym. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem E. M. oraz A. i A. Ż. o pozwolenie na montaż pieca kominkowego w lokalu mieszkalnym, uzyskał informację o wszczęciu przed Sądem Rejonowym postępowania w sprawie wyrażenia zgody zastępczej na wykonanie przedmiotowej inwestycji za właścicieli lokalu sąsiadującego, tj. nr[...]. W ocenie organu, toczące się postępowanie przed sądem powszechnym uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego. U. S., J. S. i R. S. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa. Składający zażalenie wyjaśnili, że są współwłaścicielami lokalu nr [...] znajdującego się w budynku i nie wyrazili zgody na realizację wnioskowanej inwestycji budowlanej. W ich ocenie, złożenie przez inwestorów wniosku do sądu o wyrażenie zgody zastępczej nie może stanowić zagadnienia wstępnego, gdyż wyrok sądu nie jest bezwzględnie konieczny do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...], wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie administracyjne należy zawiesić z urzędu, jeżeli w toku tego postępowania ujawniły się kwestie prawne dotyczące istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, a właściwym do rozstrzygnięcia tych kwestii jest inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość na której realizowana ma być inwestycja, zabudowa jest budynkiem, w którym znajdują się dwa lokale. Z uwagi na to, że inwestycja przewiduje ingerencję w części wspólne konieczne jest posiadanie zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. Brak zgody części współwłaścicieli nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko zaprezentowane w zażaleniu, że zainicjowane przed Sądem Rejonowym postępowanie, w sprawie wyrażenia zgody zastępczej przez pozostałych współwłaścicieli budynku, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A. Ż. zarzucając naruszenie: - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że posiadanie przez inwestorów zgody wszystkich współwłaścicieli jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a także nieuwzględnienie, że skarżący składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji działali w usprawiedliwionym przekonaniu, że taką zgodą dysponują, oraz że zostali wprowadzeni w błąd przez współwłaścicielkę lokalu mieszkalnego tj. U. S., co do rzeczywistego kręgu spadkobierców po zmarłym J. S., - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Rejonowym w sprawie wyrażenia zastępczej zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji nie stanowi zagadnienia wstępnego, - art. 7 K.p.a. wobec niepodjęcia przez organ wszelkich możliwych czynności do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, - art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie podstaw zaskarżonej decyzji organu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez niepełne przytoczenie tez orzeczeń sądów administracyjnych. Według skarżących, nieuprawnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a powinno następować tylko w przypadkach, gdy zagadnienie wstępne uniemożliwia wydanie decyzji w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym jest taka kwestia, która ujawniła się w toku postępowania administracyjnego dotycząca istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji. Uzyskanie zgody współwłaścicieli nieruchomości, potwierdzającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś na organie administracji publicznej ciąży obowiązek umożliwienia inwestorowi uzupełnienia wszelkimi dostępnymi środkami braku wniosku w zakresie tej przesłanki. Skarżący poinformowali, że z uwagi na cofnięcie udzielonej wcześniej zgody przez współwłaściciela lokalu sąsiedniego nr[...], tj. U. S. oraz braku uzyskania zgody przez pozostałych współwłaścicieli tego lokalu, wystąpili do Sądu Rejonowego o zastępcze wyrażenie zgody na zamierzoną inwestycję. W ich ocenie, sprawa cywilna dotyczy obligatoryjnej przesłanki wydania decyzji, tak więc wynik tego postępowania w sposób oczywisty wpływa na zakończenie postępowania administracyjnego, co oznacza, że brak rozstrzygnięcia sprawy ze sporu cywilnego uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej bez naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a. Według skarżących, kwestia złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagała wyjaśnienia z uwagi na: treść złożonych zgód, zasadność podjętych na tej podstawie działań, podstaw odmowy zgody na przeprowadzenie inwestycji oraz możliwość wyrażenia zgody zastępczej przez sąd, a zatem zawieszenie postępowania dokonane przez organ I instancji było w pełni uzasadnione. Ponadto A. i A. Ż. podnieśli, że ich interes zarówno ekonomiczny jak i gospodarczy, przemawia za umożliwieniem zrealizowania zaplanowanego montażu pieca kominkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na montażu pieca kominkowego w lokalu, znajdującym się w budynku stanowiącym współwłasność. Mając na uwadze wywody skargi, należy wskazać, że istota sądowej kontroli, objętego skargą postanowienia, sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, wbrew twierdzeniu skarżących, słuszny jest podgląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA z dnia 7 lutego 212 r. sygn. akt II SA/Rz 917/11, WSA z dnia 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12, wyroki opubikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępnej na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy stwierdzić, że rację ma organ II instancji, że toczące się postępowanie przed sądem cywilnym o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stosownie do 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę jest zatem posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza - w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - posiadanie tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku współwłasności obiektu budowlanego, aby można było mówić o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezbędna jest, zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego, zgoda pozostałych współwłaścicieli na budowę, gdyż jest to czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Zgoda współwłaścicieli determinuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem brak tej zgody uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący jako inwestorzy wystąpili do sądu cywilnego, na podstawie art. 199 K.c., o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Uzyskanie takiego orzeczenia zastępuje zgodę większości współwłaścicieli, co umożliwia spełnienie warunku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego niewątpliwie wpływa na wynik postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, jednakże brak tego orzeczenia nie uniemożliwia zakończenia sprawy administracyjnej, ani nie powoduje powstania wątpliwości co do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że skarżący złożyli do sądu wniosek na podstawie art. 199 K.c. świadczy o tym, że wymaganej zgody współwłaścicieli na zamierzenie inwestycyjne nie uzyskali, co dodatkowo potwierdzają wywody skargi. W tej sytuacji należy wskazać, że okoliczności sprawy związane z przesłanką zgody współwłaścicieli są jasne i znane, a zatem nie wymagają wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu. Umożliwiają tym samym dokonanie przez organ oceny prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, na którą to ocenę nie mają wpływu przyczyny cofnięcia udzielonej zgody przez współwłaściciela, braku udzielenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli czy okoliczność wprowadzenia w błąd co do osób będących współwłaścicielami budynku, w którego części wspólne zamierzenie inwestycyjne ingeruje. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o wyrażenie zgody zastępczej nie niweluje złożonych przez współwłaścicieli oświadczeń oraz ich wpływu na ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc element wydania decyzji istnieje, zaś zakończenie postępowania cywilnego w realiach niniejszej sprawy nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez skarżących z możliwości prawnych jakie przyznaje art. 199 K.c. nie stanowi podstawy do zatamowania biegu postępowania administracyjnego, albowiem instytucja zawieszenia nie służy umożliwieniu stronie wykorzystania wszelkich środków przewidzianych w przepisach prawa w celu uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Tymczasem skarżący wszczynając postępowanie przed sądem powszechnym dążą do zmiany zaistniałej sytuacji w zakresie udzielenia zgód przez współwłaścicieli w celu doprowadzenia do spełnienia przesłanki warunkującej wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym natomiast obowiązuje zasada wskazana w art. 6 K.p.a. zgodnie z którą organ administracji publicznej wydaje decyzję według okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Tak więc zaistnienie okoliczności pozwalających na stwierdzenie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji, obliguje organ do załatwienia sprawy co do jej istoty. Pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie skarżących, że organ w przypadku uzyskania informacji o wszczęciu postępowania sądowego, powinien oczekiwać na ewentualnie dokonaną tym orzeczeniem zmianę okoliczności. Niewyrażenie zgody przez współwłaścicieli na montaż pieca kominkowego w lokalu sąsiednim nie stanowi braku wniosku o pozwolenie na budowę, który wymaga uzupełnienia, ale jest okolicznością, która podlega uwzględnieniu przy ocenie złożonego oświadczenia przez inwestora, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie uniemożliwia nadania dalszego biegu sprawie, lecz uniemożliwia jedynie uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę współwłaścicieli nie stanowi zatem przeszkody do rozpoznania sprawy, co przesądza o tym, że pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę a postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym o wyrażenie zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie występuje bezpośredni związek przyczynowy, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w sposób prawidłowy ocenił przesłankę zawieszenia w kontekście przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia art. 7, art. 9 i art. 11 K.p.a. Uwzględnienie interesu strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. w żadnym przypadku nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Względy natury celowościowej, ekonomiczne jak i gospodarcze, na które powołano się w skardze, są bez znaczenia dla oceny przesłanki zawieszenia jakim jest zagadnienie wstępne, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie następuje w ramach uznania administracyjnego, lecz na podstawie wiążącego przepisu prawa. Natomiast zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w skardze nie odnosił się de facto do zaskarżonego postanowienia, tylko do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które to w niniejszej sprawie nie podlega kontroli Sądu. Ustosunkowując się do argumentacji zarzutu uchybienia art. 9 i 11 K.p.a. należy wyjaśnić, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy prawa, natomiast powołanie orzeczeń sądów administracyjnych miało służyć potwierdzeniu zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w sprawie. Skoro kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, to przytoczenie niepełnych tez cytowanego wyroku nie stanowi naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, nawet jeżeli skarżących wprowadzono w błąd co do linii orzeczniczej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.