III SA/Gd 809/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 22 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 28 maja 2012 r. nr [...] Decyzją nr [...] z dnia 28 maja 2012 r. Komendant Miejski Policji, działając na podstawie art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 1, § 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, odmówił J. Ż. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle rozporządzenia z dnia 18 maja 2005r. lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia dla policjanta posiadającego rodzinę, przy czym matka nie jest członkiem jego rodziny. Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Ponadto podstawowym prawem przysługującym funkcjonariuszowi w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniające liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych. Dalej organ podał, że przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzależniony jest więc od spełnienia przez policjanta pozytywnych przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, w tym m.in. braku w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Przesłanka ta nie została jednak spełniona w tym przypadku, J. Ż. posiada zatem lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. W odwołaniu J. Ż. nie zgodził się z decyzją Komendanta Miejskiego Policji. Wskazał, że interpretacja przepisu art. 89 ustawy o Policji, w myśl której uznano, że jego matka nie jest członkiem rodziny, była zbyt swobodna i niezgodna z jego treścią. Decyzją nr [...] z dnia 22 października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. wydany w sprawie o sygnaturze I OSK 386/08 - wskazał, że przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Analiza przepisów ustawy i rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu na podstawie decyzji o przydziale , a takiego lokalu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Dalej organ podniósł, że w sprawie istotne było tym samym rozstrzygnięcie, czy zajmowany przez J. Ż. oraz członków jego rodziny lokal mieszkalny jest zgodny z przysługującymi normami zaludnienia. Zdaniem organu strona nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do pozytywnego załatwienia sprawy. Brak było oświadczenia, że matka wnioskodawcy jest na jego wyłącznym utrzymaniu lub wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności powodują, że nie jest niezdolna do wykonywania zatrudniania. Podanie samego wieku matki nie pozwala na uznanie, że jest ona niezdolna do wykonywania zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Ż. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał nadto, że do skargi załączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż jego matka jest niezdolna do pracy zawodowej. Podał także, że wcześniej nie przedłożył organowi żadnych dokumentów, gdyż organ nie wskazał o jakie dokumenty medyczne mu chodzi. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Organ dodał jedynie, że dołączone do skargi zaświadczenie lekarskie nie jest wystarczającym dowodem do uznania, że S. Ż. jest osobą, którą ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności, można uznać za członka rodziny policjanta, uwzględnianego przy podziale lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) dalej zwana "ustawą", co do zasady w art. 88 ust. 1 stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym określone w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Powyższe uprawnienia funkcjonariusza Policji należy zaś interpretować przy uwzględnieniu treści art. 95 ustawy o Policji. W myśl niniejszego przepisu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2. Z treści art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada w miejscowości w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez policjanta lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Policji uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. W konsekwencji należy uznać, iż tak jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 866/98 (Lex nr 48581) "Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej." Normy zaludnienia lokali mieszkalnych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy ( § 2 pkt 1). Zgodnie z art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo całkowitą lub częściową niezdolność do pracy, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Z przepisu tego wynika, iż aby rodziców policjanta można było uwzględnić przy przydziale, muszą oni spełniać warunki w nim przewidziane, tj. pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym, być na wyłącznym utrzymaniu lub ze względu na wiek, inwalidztwo lub inne okoliczności, być niezdolnymi do wykonywania zatrudnienia. Warunki te zgrupować należy następująco: rodzice (także inne osoby wymienione w tym przepisie) muszą pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym oraz być na wyłącznym utrzymaniu policjanta albo pozostawać we wspólnym gospodarstwie i być niezdolnymi do wykonywania zatrudnienia ze względu na wiek, inwalidztwo lub inne okoliczności ( por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 337/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawodawca posługując się w ww. przepisie terminem "niezdolni do wykonywania zatrudnienia" wylicza przykładowo okoliczności, które mogą taki stan powodować, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi. Wskazać przy tym należy, że nie zawsze musi to być stan zdrowia rodzica. Poza "całkowitą lub częściową niezdolnością do pracy", o czym stanowią przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), wymieniono również wiek. Nie ma zatem racji organ drugiej instancji twierdząc, że podanie przez skarżącego samego wieku matki nie pozawala na uznanie, że jest ona osobą niezdolną do wykonywania zatrudnienia. Rolą organu jest natomiast ocena, czy takie twierdzenie jest zasadne. Warto w tym miejscu odwołać się do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która nie osiągnęła wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.). W komentarzu do ww. przepisu wskazano, że: " Przesłanka zdolności do pracy musi być zatem łączona z psychofizycznymi możliwościami wykonywania pracy, i to w pełnym wymiarze czas pracy. Można byłoby więc przyjąć, iż o ile w każdym innym przypadku należałoby dowodzić istnienia tej zdolności bądź wykazywać jej brak (w celu uzyskania lub zakwestionowania statusu bezrobotnego), o tyle osiągnięcie wieku emerytalnego traktowane jest przez ustawodawcę zawsze jako równoznaczne z utratą zdolności do pracy." (por. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz pod red. Z. Górala, LEX 211 i przywołane tam piśmiennictwo: B. Wagner, Wiek emerytalny jako zdarzenie prawa pracy, PiZS 2001, nr 3, s. 21). Skarżący w postępowaniu podnosił, że jego matka powinna być uwzględniona przy przydziale lokalu, jako mieszcząca się w kategorii wskazanej w pkt 3 art. 89 ustawy Policji. Wskazywał, że mieszka ona razem z nim, pobiera emeryturę, jednak ze względu na wiek - 72 lata i stan zdrowia jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia. W odwołaniu z dnia 3 czerwca 2012 r. skarżący wskazywał, że matka chorowała na chorobę nowotworową w związku z czym była poddawana chemioterapii. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że nie może podzielić stanowiska organów orzekających w sprawie, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie pozwalają przyjąć, że matka skarżącego jest osobą niezdolną do podjęcia zatrudnienia. Organy rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pieniężnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.