II SAB/Wr 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. A. i M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku J. A. i M. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. pełnomocnik J. A. i M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku z dnia 31 marca 2006 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawa wnioskodawczyń do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskując o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; zobowiązania Wojewody do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postepowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od momentu przyjęcia wniosku w dniu 7 kwietnia 2006 r. przez dwa następne lata organ ograniczył się do informowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i czterokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy – ostatni termin ustalono do dnia 31 maja 2008 r. Po bezskutecznym upływie tego terminu przez następne trzy lata strony w ogóle nie były informowane o stanie sprawy. W dniu 21 kwietnia 2011 r. zwróciły się o informację o stanie sprawy, której nie otrzymały. Zdaniem stron w przedstawionym okresie organ niewątpliwie przekroczył wszystkie ustawowe terminy załatwienia sprawy i pozostawał bezczynny. Na skutek zażalenia na bezczynność wniesionego przez pełnomocnika skarżących Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. wyznaczył Wojewodzie nowy 6 miesięczny termin załatwienia sprawy od daty otrzymania tego postanowienia wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 2 marca 2012 r. skarżące przedłożyły dodatkowo żądane przez organ dokumenty, jednak do chwili wniesienia skargi nie zapadło w sprawie żadne rozstrzygnięcie pomimo upływu roku od wydania postanowienia przez Ministra. W tych okolicznościach skarżące uważają skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że wyznaczane przez niego kilkukrotnie terminy załatwienia sprawy nie zostały dotrzymane, podobnie jak i 6 miesięczny termin rozpatrzenia wniosku wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa, który rozpoczynał bieg w dniu 14 listopada 2011 r. Organ zauważył jednak, że w dniu 21 października 2011 r. podjął czynności procesowe w sprawie, gdyż wezwał skarżące do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 6 miesięcy. W dniu 7 marca 2012 r. w uzupełnieniu wniosku skarżące złożyły dowody mające świadczyć o pozostawieniu przez ich poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami kraju w postaci oświadczeń dwóch świadków: J. T. i J. T. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w obecności notariusza. W dniu 9 maja 2012 r. Wojewoda wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. o potwierdzenie czy doszło do realizacji roszczeń zabużańskich na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, przez poprzedników prawnych skarżących. W dniu 28 czerwca 2012 r. otrzymał odpowiedź w tej sprawie. Następnie wobec powziętych wątpliwości co do wiarygodności przedłożonych oświadczeń świadków, przy braku innych dowodów potwierdzających fakt pozostawienia nieruchomości poza granicami kraju, Wojewoda wystąpił w dniu 22 listopada 2012 r. o przesłuchanie przez odpowiedni organ gminy ww. osób w charakterze świadków, w ramach pomocy prawnej. W dniu 4 grudnia 2012 r. Wojewoda otrzymał protokoły z przesłuchań świadków. Z dokumentów tych wynika, że świadkowie są osobami bliskimi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – a zatem ich zeznania nie mogą stanowić dowodu w sprawie. W tych okolicznościach Wojewoda w dniu 12 grudnia 2012 r. zakreślił nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. W ocenie organu w sprawie nie istnieje stan bezczynności, gdyż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. obowiązek pozostawienia dowodów potwierdzających fakt pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego leży po stronie wnioskodawców. Do dnia dzisiejszego - poza zeznaniami dwóch świadków, które nie spełniają wymogów ustawowych - nie przedstawiono innych dowodów na potwierdzenie faktu pozostawienia nieruchomości, poza granicami Państwa Polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn.zm – dalej u.p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem bezczynności Wojewody D. polegającej na nierozpatrzeniu wniosku skarżących dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był ocenić, czy spełnione zostały wymogi formalne jej dopuszczalności, tzn. czy skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 u.p.p.s.a). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżące przed wniesieniem skargi wyczerpały tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a. składając zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Skarbu Państwa w dniu 17 sierpnia 2011 r., który rozpatrzył je postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. wyznaczając Wojewodzie termin 6 miesięcy dla rozpatrzenia sprawy. Przechodząc do oceny zasadności skargi przypomnieć należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy, w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonym k.p.a. decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Należy też mieć na uwadze, że w wyniku nowelizacji przepisów u.p.p.s.a i k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. i wejścia w życie przepisów regulujących instytucję przewlekłości postępowania, pojęcie "bezczynności" wymaga reinterpretacji poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub aktu, względnie podjęcia aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. (por. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Przy badaniu bezczynności Sąd uwzględnia stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Istnienie bezczynności w tej dacie stanowi bowiem o zasadności skargi. Dla wyrokowania nie jest jednak pozbawiany znaczenia stan ustania bezczynności już po wniesieniu skargi do sądu – wówczas bowiem brak jest możliwości nałożenia na organ obowiązku wydania zaległego aktu lub podjęcia czynności i w tym zakresie postępowania sądowe podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 u.p.p.s.a.). Materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przepisów przywołanej ustawy. W świetle regulacji zawartych w ww. ustawie postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest dwufazowe. W pierwszym etapie organ bada kompletność wniosku pod względem wymogów określonych w art. 6 ust. 6 ww. ustawy i na tej podstawie ocenia spełnienie wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2. Postępowanie administracyjne może zakończyć się na tym etapie wydaniem decyzji odmawiającej potwierdzenie prawa do rekompensaty lub też wydaniem postanowienia, w którym organ wzywa stronę do wskazania jednej z wybranych form rekompensaty, przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości lub wartość nabytego prawa. Drugi etap postępowania obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty w drodze odpowiedniej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. ,I OSK 490/09). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji prowadzącym postępowanie załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Ze względu na stopień skomplikowania spraw, w przypadku potwierdzenia prawa do rekompensaty możliwe jest również stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2006 r. W dniu 7 kwietnia 2006r. wpłynął bowiem do Wojewody wniosek skarżących o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Po złożeniu tego wniosku, Wojewoda D. powołując się na przepis art. 36 § 1 k.p.a. czterokrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy: najpierw pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r. przedłużył go do dnia 31 października 2006 r., następnie postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r. zakreślono nowy termin do dnia 30 kwietnia 2007 r., potem pismem z dnia 23 maja 2007 r. wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2007 r., po czym w dniu 30 listopada 2007 r. przedłużono go dnia 31 maja 2008 r. Jako przyczynę zwłoki organ za każdym razem wskazywał dużą ilość spraw do załatwienia. Termin wskazany przez organ upłynął bezskutecznie i przez następne trzy lata – jak wskazują akta - nie podejmowano w sprawie żadnych czynności ani też nie informowano stron o stanie realizacji sprawy. Dopiero w związku ze złożeniem przez pełnomocnika skarżących zażalenia na bezczynność, Wojewoda pismem z dnia 21 października 2011 r. wezwał skarżące do uzupełniania wniosku z dnia 7 kwietnia 2006 r. o wskazane przez niego dokumenty, w terminie 6 miesięcy. W tym miejscu zauważyć należy, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, co do zasady przerywa bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. jednak organ obowiązek ten winien realizować niezwłocznie dokonując wstępnej oceny sprawy i wskazując jakie czynności konieczne są do wykonania. Odnosząc tę uwagę do niniejszej sprawy uznać należy, że Wojewoda winien najpierw wstępnie ocenić wniosek i złożone wraz z nim dokumenty pod względem kompletności (art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) a następnie zażądać ewentualnego uzupełnienia wniosku i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ wskazywał kolejne terminy załatwienia sprawy, bez żadnej oceny kompletności wniosku. Wstępną kontrolę Wojewoda przeprowadził dopiero po pięciu latach od momentu jego złożenia, nie dotrzymując wyznaczanych przez siebie kolejno terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, już taka sytuacja świadczyła o bezczynności organu. Stan bezczynności utożsamiany jest bowiem również z sytuacją, gdy organ nie podejmuje działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Na skutek zażalenia na bezczynność wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przez pełnomocnika skarżących, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. doręczonym Wojewodzie w dniu 15 listopada 2011 r., wyznaczył organowi pierwszej instancji sześciomięsięczny termin do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Termin ten upływał zatem w dniu 15 maja 2012 r. W dniu 7 marca 2012 r. pełnomocnik skarżących przedłożył Wojewodzie dokumenty mające stanowić zgodnie z wezwaniem organu z dnia 21 października 2011 r. uzupełnienie wniosku. Natomiast w dniu 9 maja 2012 r. organ otrzymał informację od Starosty L. na temat ewentualnej realizacji roszczeń zabużańskich przez poprzedników prawnych skarżących. W dniu 15 listopada 2012r. do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność w powyższej sprawie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dopiero na skutek jej wniesienia organ w dniu 22 listopada 2012 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy M. o udzielenie pomocy prawnej, polegającej na przesłuchaniu w charakterze świadków osób których oświadczenia co do faktu pozostawienia mienia poza granicami kraju, skarżące złożyły w dniu 7 marca 2012 r. jako uzupełnienie pierwotnego wniosku. Po otrzymaniu protokołów z przesłuchań świadków (w dniu 4 grudnia 2012 r.) organ zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wskazał kolejny termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2013 r. Do dnia rozprawy, do chwili jej zamknięcia, do Sądu nie wpłynęła jednak informacja o załatwieniu sprawy. Oceniając opisany wyżej – i wynikający z akt sprawy - przebieg działań organu, stwierdzić należy, że w chwili wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności. Po wpływie w dniu 7 marca 2012 r. dokumentów stanowiących uzupełnienie braków wniosku, Wojewoda do chwili wniesienia skargi tj. do dna 15 listopada 2012 r. nie dokonał nawet ich wstępnej oceny w kontekście wymogów ustawowych określonych w art. 6. Nie wskazał też, na podstawie art. 36 k.p.a. żadnego terminu załatwienia sprawy. Termin taki określony został dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, jednak do chwili zamknięcia rozprawy, nie wpłynęła informacja o rozpatrzeniu wniosku (przez wydanie decyzji albo w innej formie). W konsekwencji stwierdzić należy, że wniosek pochodzący od skarżących do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd nie został rozpoznany stosownie do obowiązujących przepisów. Uprawnione jest więc twierdzenie, że Wojewoda naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a. a więc pozostaje w bezczynności. W tych okolicznościach skarga na bezczynność okazała się w pełni uzasadniona. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie należało bowiem mieć na uwadze, że obowiązek orzeczenia przez Sąd co do rażącego charakteru przewlekłości lub bezczynności wprowadzona została dopiero wraz z nowelizacją u.p.p.s.a, która weszła w życie z dniem 17 maja 2010 r. Ocenę w tym zakresie Sąd przeprowadza zatem dopiero w odniesieniu do czynności, które miały miejsce po tej dacie. Analizując działania organu po tej dacie, Sąd nie stwierdził aby bezczynność – która wówczas wystąpiła przebrała postać kwalifikowaną – rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan w którym oczywiście i niewątpliwie, bez konieczności odwoływania się do szczegółowych okoliczności sprawy, nastąpiło przekroczenie norm prawnych. W niniejszej sprawie organ nie pozostawał w całkowitej bezczynności, podjął bowiem czynności dla załatwienia sprawy, aczkolwiek z przekroczeniem terminów ustawowych. Wątpliwości mogła budzić też forma załatwienia sprawy. Wskazać bowiem należy, na rozbieżność w orzecznictwie, co do sposobu interpretacji przepisów ustawy z 2005 r. w szczególności jej art. 6, co do tego, czy reguluje on kwestię braków formalnych wniosku, czy też stanowi o elementach dowodowych. Rozbieżność ta rzutować mogła na sposób załatwienia sprawy w przypadku nie przedłożenia dokumentów określonych w art. 6 ustawy (wydanie decyzji odmownej, czy też pozostawienie wniosku bez rozpoznania – szerzej na ten temat por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wr 45/12 dostępny na nsa.gov.pl). Z tych względów Sąd uznał, że nie można w niniejszej sprawie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 u.p.p.s.a