II SAB/Go 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, dalej nazwana GDDKiA wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie kserokopii pozwolenia na użytkowanie dla budynku mieszkalnego położonego na dz. Nr [...]. W odpowiedzi PINB podał, iż dane dotyczące pozwolenia na użytkowanie nie są danymi publicznymi i odmówił uwzględnienia wniosku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. GDDKiA ponownie wystąpiła do organu z tym samym żądaniem podnosząc, że pozwolenie na użytkowanie stanowi informację publiczną. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. PINB ponownie uznał za niemożliwe pozytywne załatwienie wniosku. Następnie pismem z dnia [...] września 2012r. GDDKiA Oddział zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie informacji publicznej. Zażalenie to zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (data wpływu do Sądu – 19 października 2012r.). Na wezwanie Sądu do sprecyzowania zażalenia profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej podał, iż stanowi ono skargę na bezczynność organu administracji dotyczącą czynności polegającej na udzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2012r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012r. albo bezczynnością w wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę PINB podtrzymał swoje stanowisko twierdząc, że wydanie decyzji w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną, a ponadto podał, że nie posiada rejestru decyzji wydanych na poszczególne działki położone na terenie powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w przewidzianym przez przepisy prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, a także wtedy, gdy nie powiadamia on o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10, Lex nr 620012). Przez bezczynność należy rozumieć również sytuację, gdy organ niezasadnie uznawszy, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej odmawia wnioskodawcy żądanych informacji. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący GDDKiA Oddział zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność polegającą na nieudostępnieniu kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku położonego na działce nr [...], która to decyzja w ocenie strony skarżącej stanowi informację publiczną. Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady udzielania informacji publicznej szczegółowo normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późniejszymi zmianami), nazywana dalej "u.d.i.p.". W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś żądana przez skarżącego GDDKiA Oddział informacja, tj. kserokopia pozwolenia na użytkowanie obiektu, ma charakter informacji publicznej. W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości to, że sama decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4a ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006r. sygn.. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465 i wyrok WSA w Lublinie z 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06, ZNSA z 2007 r. z. 1, s. 113, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 26/12; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012r., sygn. akt II SAB/Po 33/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II SAB/Go 41/12). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć tego, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. Skoro zatem treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – jako aktu administracyjnego – stanowi informację publiczną, PINB powinien był rozpoznać wnioski GDDKiA oddział z dnia [...] czerwca 2012r. i z dnia [...] sierpnia 20112r. i załatwić je decyzją odmowną – jeżeli nie widział podstaw do udzielenia informacji, bądź w formie czynności materialno-technicznej w postaci przesłania wnioskodawcy żądanej kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na dz. nr [...]. Brak podjęcia któregoś ze wskazanych działań przesądza o pozostawaniu skarżonego organu w bezczynności, a co za tym idzie o zasadności złożonej do Sądu skargi. Na marginesie należy wskazać, że w sprawie nie ma znaczenia podnoszona przez PINB okoliczność, iż jedyną stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. Trybu przewidzianego w art. 73 kpa umożliwiającego zapoznanie się z aktami sprawy stronom postępowania nie można utożsamiać z trybem omówionym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt administracyjnych, które stanowią informację publiczną jako że odnoszą się do działań podmiotów publicznych (organów administracji publicznej), na podstawie wskazanej ustawy ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Innymi słowy, jeżeli z aktami chce się zapoznać strona postępowania, to przysługuje jej do tego prawo na podstawie art. 73 kpa. Jeżeli natomiast dostępu do treści akt żąda podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego, przysługuje mu do tego prawo w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie niniejszej wniosek skarżącego GDDKiA Oddział rozpoznany być powinien na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji, co jest czynnością materialno-techniczną, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Jest poza sporem, że PINB do chwili obecnej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w jakimkolwiek zakresie, ani nie odmówił udzielenia informacji z uwagi na okoliczności wskazane w przepisie art. 5 ustawy. Jeżeli organ ten uzna, że istnieją podstawy do udzielenia informacji w pełnym zakresie i w sposób wskazany przez skarżącego, powinien udostępnić żądaną informację (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, zastosowanie mieć będzie art. 14 ust. 2 ustawy. W przypadku uznania, że zachodzą podstawy do ochrony prywatności organ rozważy, czy i w jakim zakresie powinna nastąpić odmowa udostępnienia informacji w formie decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego GDDKiA Oddział o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej doręczenia kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazanej we wnioskach z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2012r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. W niniejszej sprawie zaistniał wprawdzie stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w opisanym wyżej zakresie, jednak nie miał on zdaniem Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. Z okoliczności sprawy wynika, że bezczynność powstała przede wszystkim z uwagi na błędne przeświadczenie organu o charakterze żądanej przez skarżącego informacji.