II OSK 1420/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 976/12 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w D. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 976/12 oddalił skargę A Sp. z o. o. w D. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał A Sp. z o.o. w D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku baru, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. Decyzja ta została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 776/09, którym uchylono decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku baru. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie zarzucił obu organom, iż wydany nakaz rozbiórki skierowany do A Sp. z o.o. nie został poprzedzony analizą pod kątem art. 52 Prawa budowlanego, tj. kolejności podmiotów zobowiązanych. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2011 r. i po przesłuchaniu R. K. - Prezesa A Sp. z o.o., S. M. oraz A. R.- Prezesa [...] od 2008 r., likwidatora B Sp. z o.o. ustalił, że budynek baru o wymiarach 14,00 x 12,90 m wraz z tarasem usytuowany na działce nr [...] w miejscowości B. został wybudowany i rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od strony północno-zachodniej rozbudowano o salę konsumencką o wymiarach 7,40 x 5,00 m, a od strony północno-wschodniej o magazyn i pomieszczenie o nieustalonej funkcji, o wymiarach 5,15 x 4,00 m. Ustalono także na podstawie analizy map do celów projektowych, że przed 8 lipca 2005 r. działka nr [...] nie była zabudowana. Budowę baru rozpoczęto w 2007 r. a zakończono w 2008 r. W okresie pomiędzy przeprowadzonymi przez PINB oględzinami, tj. 30 kwietnia 2009 r. a 12 grudnia 2011 r. budynek został rozbudowany. W trakcie postępowania organ I instancji nie był w stanie ustalić inwestora, jedynie na podstawie zapisów w księdze wieczystej nr [...] organ ustalił, że właścicielem działki nr [...] w miejscowości B. jest B Sp. z o.o. W odwołaniu od powyższej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. S. M. Prezes Zarządu A Sp. z o.o. zakwestionował rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązanego. Jego zdaniem właścicielem działki, na której stoi bar, jest B Sp. z o.o. w organizacji. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązanego i nakazał B Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w D. wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w C. z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] w miejscowości B. należy do B Sp. z o.o. w organizacji, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r., w którym A Sp. z o.o. przeniósł na B Sp. z o.o. w organizacji własność działki tytułem aportu wniesionego do powstającej spółki. Poza tym zgodnie z księgą wieczystą nr [...], na dzień 24 sierpnia 2012 r. działka nr [...] jest własnością B Sp. z o.o. w organizacji. Organ odwoławczy podniósł także, że z uwagi na brak możliwości ustalenia inwestora przez organ I instancji oraz mając na uwadze, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych - na co wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r.– należało zobowiązać na podstawie art. 52 ustawy Prawo budowlane właściciela działki nr [...] w miejscowości B. do wykonania zobowiązań wynikających z art. 48 tej ustawy. Poza tym ze względu na brak możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, z powodu naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu jest zgodny z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A sp. z o.o. w D. zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2012 r. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, kto był inwestorem obiektu, którego usunięcie nakazuje zaskarżona decyzja, co było w sprawie możliwe poprzez przesłuchanie świadka R. S.; b) art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie B Spółce z o.o. w organizacji statusu strony, pomimo, że podmiot ten nie posiada osobowości prawnej i takiej podmiotowości nigdy nie nabędzie, ze względu na zwłokę w dokonaniu czynności rejestracyjnych. Podmiot ten – zdaniem strony skarżącej - nie może być uznany za właściciela działki gruntu [...] położonej w B. i to mimo zapisów księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości; 2) naruszenia art. 52 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na działce gruntu nr [...] w B. na B Spółkę z o.o. w D., pomimo że Spółka ta nie była inwestorem obiektu budowlanego i pomimo, że nie mając osobowości prawnej nie może być ona uznana za właściciela działki gruntu nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że w sprawie organy ustaliły, co również nie zostało zakwestionowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Lubinie z dnia 16 lutego 2010 r., od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1235/10), iż na przedmiotowej działce prowadzone były roboty budowlane związane z budową budynku baru. Roboty te prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynikało to wprost z pisma Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] wskazującego, iż w prowadzonych przez organ rejestrach brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu. Co prawda A sp. z o.o. zwracała się o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego oraz budynku usługowo - handlowego na działce nr [...], jednakże oba wnioski decyzjami z dnia [...] stycznia 2006 r. zostały załatwione odmownie. Ponadto - zdaniem organów - brak jest możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli, a to z uwagi na brak zgodności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 7 czerwca 2002 r., Nr 47, poz. 1175). Plan ten bowiem zawiera zakaz lokowania budynków w odległości mniejszej niż 100 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Budynek natomiast został posadowiony w odległości 30,50 m od krawędzi tej drogi. Zdaniem Sądu opisane okoliczności sprawy nakładały na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki obiektu znajdującego się na działce, stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd też w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do B Sp. z o.o. w organizacji jako obecnego właściciela budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że "spółki kapitałowe w organizacji" mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (dalej zwany jako "k.s.h.", Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Stąd spółka w organizacji może być podmiotem prawa własności nieruchomości. Ponadto spółkę w organizacji cechuje to, że posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych (możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązań) i może podjąć działalność gospodarczą przed uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców (zob. A. Strzępka, E. Zielińska, Kodeks spółek handlowych. Komentarz pod red. J. Strzępka, Warszawa 2009, str. 55-56). Spółki w organizacji mogą zatem nabywać na własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe (A. Kidyba, Komentarz do art. 11 k.s.h., stan prawny na dzień 30 sierpnia 2012 r. – publ. Lex). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r. (k. 243 akt admin.) A Sp. z o.o. tytułem aportu przeniósł na rzecz B Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w D. prawo własności niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi B. W jej skład weszła m.in. działka nr [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe wskazują, że zarzut skargi, że B Spółka z o.o. w organizacji nie może być uznana za właściciela działki gruntu [...] położonej w B. są nieuzasadnione. Sąd wskazał, że krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane określa art. 52 tej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jakkolwiek jednak w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W ocenie Sądu, w związku z tym, że właścicielem działki, na której posadowiony jest samowolnie wybudowany bar, jest B Spółka z o.o. w organizacji, to w stosunku do niej powinna być skierowana decyzja o nakazie rozbiórki. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A Sp. z o.o. w D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak prawidłowego zastosowania tego przepisu oraz nieodniesienie się w motywach zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza zaś co do zaniechania przez stronę przeciwną przeprowadzenia dowodów pozwalających na identyfikacje inwestora budynku baru wraz z salą konsumpcyjną, których to obiektów dotyczył nakaz rozbiórki; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania pierwszego z tych przepisów, pomimo naruszenia przez stronę przeciwną w zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów k.p.a. oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przesłuchania w toku postępowania administracyjnego świadka R. S., które mogło doprowadzić do ustalenia inwestora budynków objętych nakazem rozbiórki; c) art. 145 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie konieczne z powodu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.c. ze względu na skierowanie decyzji do B Spółki z o.o. w D. w Organizacji, która nie może być stroną w sprawie i która nie posiada organów ją reprezentujących; 2) naruszenie art. 52 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być spółka kapitałowa w organizacji, która ze względu na niedopełnienie obowiązków rejestrowych nie nabyła i nabyć nie może osobowości prawnej. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że w świetle regulacji art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżony wyrok dotknięty jest nieważnością, gdyż w sprawie nie zostało ustalone, czy B Spółka z o.o. w organizacji posiada zarząd czy tez likwidatora, a więc czy istnieją organy uprawnione do jej reprezentowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Rozstrzygając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że - stosownie do art. 161 § 2 k.s.h. - do dokonywania czynności prawnych w imieniu spółki w organizacji upoważniony jest zarząd, a jeżeli ten nie został jeszcze ustanowiony, pełnomocnik powołany jednomyślną uchwałą wspólników (art. 161 § 2 k.s.h.). Niedopuszczalne jest natomiast reprezentowanie spółki w organizacji przez wspólników, którzy nie pełnią funkcji członków zarządu. Z umowy przeniesienia własności, sporządzonej w dniu [...] maja 2005 r. w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]) wynika, że wówczas, jako pełnomocnik Spółki pod firmą B Spółka z o.o. w organizacji, występował R. S. Pełnomocnictwo to było zawarte w akcie notarialnym umowy Spółki z o.o., sporządzonej w dniu [...] maja 2005 r., za nr Rep. A [...]. W oparciu o te zapisy można przypuszczać, że B Spółka z o.o. w organizacji nie miała powołanego zarządu. Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 169 k.s.h. jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu. W myśl art. 170 § 1 k.s.h., jeżeli spółki nie zgłoszono do sądu rejestrowego w terminie określonym w art. 169 albo postanowienie sądu odmawiające rejestracji stało się prawomocne, a spółka w organizacji nie jest w stanie dokonać niezwłocznie zwrotu wszystkich wniesionych wkładów lub pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich, zarząd dokona likwidacji. Jeżeli spółka w organizacji nie ma zarządu, zgromadzenie wspólników albo sąd rejestrowy ustanawia likwidatora albo likwidatorów. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji gdy spółka w organizacji nie zostanie w ciągu sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki zgłoszona do sądu rejestrowego, następuje rozwiązanie umowy spółki, a sposób zakończenia jej bytu prawnego zależy od jej sytuacji majątkowej. W sytuacji, gdy spółka w organizacji jest w stanie dokonać niezwłocznie zwrotu wszystkich wniesionych wkładów i pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich nie zachodzi konieczność przeprowadzania likwidacji, następuje rozliczenie ze wspólnikami i wierzycielami. W przypadku zaś, gdy spółka w organizacji nie może dokonać zwrotu wniesionych wkładów wspólnikom lub nie może pokryć w pełni wierzytelności osób trzecich, konieczne jest przeprowadzenie likwidacji spółki w organizacji, którą prowadzi zarząd, a w wypadku jego braku - likwidator albo likwidatorzy ustanowieni przez zgromadzenie wspólników albo sąd rejestrowy. Z zaświadczeń z KRS: z dnia [...] lipca 2007 r., znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 48), jak i przedłożonego na rozprawie przed WSA w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, że B Sp. z o.o. w organizacji nie została wpisana do rejestru handlowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka ta nie została zgłoszona do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki. Z protokołu przesłuchania A. R. w charakterze świadka z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że była ona likwidatorem Spółki, jednakże nie pamięta, czy Spółka została zlikwidowana (protokół przesłuchania świadka, k. 246 akt adm.). S. M., przesłuchiwany w charakterze strony w dniu [...] stycznia 2012 r. wskazał, że A. R. była przez kilka miesięcy likwidatorem Spółki (protokół przesłuchania strony, k. 186 akt adm.). Sąd I instancji nie ustalił, czy postępowanie likwidacyjne B Sp. z o.o. w organizacji jest prowadzone i kto je przeprowadza, czy też zostało zakończone. Ustalenie powyższych kwestii było istotne, bowiem zakończenie postępowania likwidacyjnego i zatwierdzenie przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego powoduje rozwiązanie spółki, a więc ustanie jej bytu prawnego (art. 170 § 4 k.s.h.). Natomiast, jeżeli prowadzona jest likwidacja spółki, to aktualna pozostaje kwestia ustalenia jej likwidatorów. Innymi słowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy B Spółka z o.o. w organizacji posiada organ powołany do jej reprezentacji. Sąd I instancji, powielając błąd L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazanych wyżej ustaleń nie dokonał. Należy zatem uznać, że B Spółka z o.o. w organizacji w postępowaniu sądowym nie była należycie reprezentowana, a więc zaistniała przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co musi skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Sądu I instancji będzie uzyskanie umowy spółki, mocą której powołano B Spółkę z o.o. w organizacji, a następnie o ile nic innego nie będzie wynikało z jej zapisów, ustalenie, czy zostało przeprowadzone postępowanie likwidacyjne tej Spółki, a jeżeli Spółka nie została zlikwidowana, ustalenie jej obecnego likwidatora albo likwidatorów. Następnie, w zależności od wyniku przeprowadzonych ustaleń, Sąd I instancji winien rozważyć, czy organ odwoławczy nie wydał decyzji obarczonej wadą nieważności, uwzględniając przy tym regulację art. 52 Prawa budowalnego, zgodnie z którym adresatem nakazu rozbiórki może być nie tylko inwestor czy właściciel, ale także zarządca obiektu budowlanego. W związku ze stwierdzoną nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie badał zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 1