I SA/Wa 1324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Rada Miasta [...], działając na podstawie przepisu art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (DZ. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia bonifikaty w wysokości 90% od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotowa uchwała stała się przedmiotem skargi Burmistrza Miasta [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Swoją legitymację prawną do wniesienia skargi do Sądu Burmistrz Miasta [...] wywiódł z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., nr 270). Wydanej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 2, part. 4 ust. 11 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz Statusu Miasta [...] z dnia 28 stycznia 2003 r., (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 42, poz. 1160 ze zm.). Wskazał, że uchwała zawiera również wadę nieistotną z punktu widzenia prawnego, bowiem oznaczona jest jako "uchwała burmistrza". W obszernym uzasadnieniu skargi Burmistrz Miasta [...] zakwestionował tryb w jakim podjęta została przedmiotowa uchwała. Wyjaśnił, że pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r., zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w trybie nadzoru. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 7 maja 2012 r., nie stwierdził istotnego naruszenia prawa, jak również brak podstaw do podjęcia działań nadzorczych i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] wydał wskazanie nadzorcze, w którym uznał, że uchwała z dnia 28 marca 2012 r., została podjęta z naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta [...] zaznaczył, że Rada Miasta uchwaliła 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, jeśli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Zdaniem skarżącego podstawę prawną dla takiej uchwały powinien stanowić nie przepis art. 4 ust. 7 pkt 2, ale przepis art. 4 ust. 11 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Za wadliwą uznał również skarżący redakcję § 1 uchwały ustalającą bonifikatę od opłaty "z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności", gdyż nie zawiera on zasadniczej informacji, że bonifikata może przysługiwać jedynie osobom fizycznym i prawym będącym w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości, którzy wystąpią z takim żądaniem. Ponadto, zdaniem skarżącego uzasadnienie dołączone do projektu uchwały nie odnosi się w żadnym miejscu do określenia jakie konsekwencje finansowe spowoduje podjęcie uchwały w takim brzmieniu. Ów brak właściwego i pełnego uzasadnienia uchwały narusza również statut Miasta [...]. Burmistrz Miasta [...] poinformował również, że spełnił przesłankę niezbędną dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały. Wezwanie nie przyniosło oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, co potwierdził pełnomocnik skarżącego na terminie rozprawy, wyjaśniając, że Rada Miasta [...] nie podjęła uchwały co do wezwania jej przez Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 czerwca 2012 r.. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała stanowi uchwałę Rady Miasta, natomiast w nazwie uchwały pojawił się błąd pisarski. Wyjaśnił, że legitymacja skargowa Burmistrza Miasta wynika z faktu posiadania przez Burmistrza inicjatywy uchwałodawczej oraz jego uprawnień wynikających z ustawy o samorządzie gminnym dotyczących finansów publicznych. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że uchwała nie została przesłana do publikacji i jak dotąd nie została opublikowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj uchwały Rady Miasta), a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiona przez Burmistrza Miasta [...] skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142,poz.1591 ze zm.) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe przepisy wyraźnie uzależniają legitymację skargową od wykazania się interesem prawnym, rozumianym jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródłem są przepisy prawa materialnego lub procesowego a zaskarżoną uchwałą. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona została przez Burmistrza Miasta, nie zaś osobę fizyczną, która pełni tę funkcję, ale występuje we własnym imieniu. Burmistrz Miasta jako organ wykonawczy rady kieruje sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz - art. 26 i 31 ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz jako organ wykonawczy nie posiada natomiast własnego interesu prawnego, który wymagałby ochrony prawnej przewidzianej w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem Burmistrz jako organ wykonawczy rady miasta nie posiada własnego interesu prawnego, to tym samym nie przysługuje mu prawo zaskarżenia uchwały Rady Miasta zarówno na podstawie przepisu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2009 r. I OSK 1584/09) Burmistrz wykonuje uchwały rady (art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), natomiast w realizacji zadań własnych Burmistrz podlega wyłącznie radzie. Wniesienie przedmiotowej skargi zapewne świadczy o sporze pomiędzy tymi organami, tym nie mniej wybrana przez Burmistrz droga rozstrzygnięcia sporu nie może być skuteczna z powodów wyżej opisanych. W przypadku wystąpienia rozbieżności w stanowiskach obu organów przepisy prawa przewidziały możliwość wystąpienia do organu nadzoru –Wojewody, o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Burmistrz Miasta [...] z możliwości tej skorzystał, Wojewoda nie stwierdził jednak nieważności zaskarżonej uchwały, a jedynie jej wydanie z naruszeniem prawa. Należy stwierdzić, że również w takim przypadku zaskarżenie uchwały nie przesądza o dopuszczalności drogi skargi do sądu administracyjnego - takie prawo Burmistrzowi Miasta nie przysługuje. W przedmiotowej sprawie poza argumentami wskazanymi w niniejszym uzasadnieniu zwrócić należy uwagę na fakt, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana, ani nawet - zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika Burmistrza złożonym na terminie rozprawy – nie została przekazana do publikacji. Tym samym stwierdzić należy, że nie weszła w życie (§ 3 zaskarżonej uchwały, art.1 - 4 i dalsze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz. U. 2011.197.1172). Na marginesie podnieść należy, że powyższa okoliczność tym bardziej daje podstawę do wypracowania stanowiska, które mogłoby być zaakceptowane przez wszystkie organy samorządowe miasta [...]. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę, bowiem z innych przyczyn (przedstawionych wyżej) poza wymienionymi w pkt 1 - 5 powyższego przepisu, jej wniesienie jest niedopuszczalne.