II SA/Bk 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. Spółka Jawna J. i S. w Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 28 października 2011 roku J. J., współwłaściciel spółki jawnej "P." J. J., S. G. w B., poinformował Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. o zaobserwowaniu "prowizorki elektrycznej", mającej za zadanie zasilanie w energię elektryczną obiektów znajdujących się na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], a stanowiącej własność P. W. Zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego we wskazanym przedmiocie. W toku oględzin ustalono, iż poprzez należącą do Gminy Ch. działkę oznaczona nr geodezyjnym [...], przechodzi umieszczona w ziemi linia kablowa, której część jest widoczna ponad terenem działki w postaci niebieskiej rurki z tworzywa, stanowiącej osłonę dla umieszczonego w niej szarego przewodu. Z uwagi na sąsiedztwo z opisaną działką działki geodezyjnej oznaczonej nr [...], uznano, że we wskazanym postępowaniu status strony przysługiwał również właścicielowi tej działki, tj. spółce jawnej "P." J. J., S. G. w B. Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Gminie Ch. wykonanie w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 roku zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych, istniejącego na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w P., widocznego przewodu koloru niebieskiego, stanowiącego osłonę dla znajdującego się w środku kabla, poprzez jego skuteczne zagłębienie w gruncie działki. W dniu 26 marca 2012 roku spółka jawna "P." J. J., S. G. z siedzibą w B. złożyła odwołanie na powyższą decyzję, jak również w dniu 27 marca 2012 roku odwołanie złożyła Gmina Ch. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 83 ust. 2 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdził niedopuszczalność złożonego w dniu 26 marca 2012 roku odwołania przez "P." spółkę jawną J. J., S. G. w B., zastępowaną przez radcę prawnego J. W., wskazując, że zostało wniesione przez podmiot, który utracił status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powołując się na ustalenia ze wstępnego etapu postępowania organ wskazał, że w wyniku podziału odwołującej się spółki, doszło do zmiany właściciela stacji położonej w P., usytuowanej na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], z której prawem własności wiązał się status tej spółki jako strony postępowania. W związku z przekształceniem, w dniu 2 lipca 2012 roku spółka zmieniła nazwę na "P." J. J. i syn spółka jawna. Obecny właściciel nieruchomości, którym jest dawny wspólnik odwołującej się spółki – S. G., w piśmie z dnia 27 lipca 2012 roku podniósł, iż nie ustanawiał w sprawie pełnomocnika w osobie radcy prawnego J. W., który w niniejszym postępowaniu nie reprezentuje zatem jego interesu. Mając na uwadze powyższe organ doszedł do przekonania, iż w wyniku przekształceń własnościowych i podziału spółki, utraciła ona status strony postępowania, a złożony przez nią środek odwoławczy nie może być skutecznie rozpoznany. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła "Plus" spółka jawna J. i syn, reprezentowana przez radcę prawnego J. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny istnienia interesu prawnego skarżących, 2. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących istnienia interesu prawnego skarżącego w sprawie; 3. art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji częściowej w sprawie o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż odmowa przyznania jej statusu strony jest nieprawidłowa, albowiem działka oznaczona nr geodezyjnym [...], której dotyczy prowadzone postępowanie jest drogą publiczną, w związku z czym wyzbycie się przez spółkę własności działki oznaczonej nr [...] nie spowodowało utraty przez nią interesu prawnego w sprawie. Zdaniem Skarżącej każdy podmiot ma bowiem interes prawny w sprawie dotyczącej zagrożenia życia, zdrowia i bezpieczeństwa na drodze publicznej. Ponadto Skarżąca podniosła, że art.134 kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, w sytuacji bowiem wniesienia odwołania przez osobę niebędąca stroną, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze należało umorzyć. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie pełnomocnik Spółki potwierdził, że działka o numerze [...] nie należy już do skarżącej Spółki. Zmiana w strukturze własności Spółki nastąpiła w lipcu 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie którego, przy zastosowaniu art. 134 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 83 ust. 2 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność złożonego w dniu 26 marca 2012 roku odwołania przez "P." spółkę jawną J. J., S. G. w B., z uwagi na utratę statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca twierdzi, iż mimo utraty własności działki sąsiadującej z działką oznaczoną nr geodezyjnym [...], przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego z uwagi na charakter działki jakim jest droga publiczna. W ocenie Skarżącej okoliczność, iż zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu urządzenie znajduje się na drodze publicznej pociąga za sobą możliwość udziału w charakterze strony każdego podmiotu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określony został krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Tak więc stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 541/2009). Natomiast w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Jednak w takiej sytuacji stronami postępowania będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości. Tym samym należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 999/2006, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu lub utrzymaniu obiektu budowlanego. Jeśli, natomiast, dany obiekt jest użytkowany nielegalnie, to osoba trzecia składająca wniosek o wydanie nakazanie usunięcia nieprawidłowości musi uzasadnić swój status strony w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem to samo, co wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (tak m.in. NSA w wyroku z 7 października 2011r. I OSK 1687/10 oraz w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., II OSK 616/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Skarżąca nie wskazała w skardze żadnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście przepisu art. 28 kpa wskazywałby na istnienie po jej stronie interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym. W drodze przekształceń podmiotowych skarżącej spółki, doszło bowiem do wyzbycia się przez nią prawa własności działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], na rzecz byłego wspólnika S. G. Status strony przysługujący stronie Skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji wywodzony był z faktu sąsiedztwa opisanej działki z działką oznaczoną nr geodezyjnym [...], stanowiącą własność Gminy Ch., na której to właśnie stwierdzono nieprawidłowości mogące zagrażać życiu, zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. Niewątpliwie z chwilą przeniesienia własności nieruchomości na S. G., "P." J. J. i syn spółka jawna w B. nie miała interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto wątpliwe jest czy Skarżąca miała interes prawny w postępowaniu przed organem I instancji, jeszcze przed zmianami w strukturze własnościowej Spółki. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na, Skarżąca nie wykazała żadnego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Skoro zatem Skarżąca niewątpliwie utraciła przymiot strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w P., to tym samym słusznie postępowanie w stosunku do skarżącej zakończono nie wydając orzeczenia co do istoty. Organ odwoławczy prawidłowo, zdaniem Sądu, stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 26 marca 2012 roku, złożonego przez "P." J. J. i syn spółkę jawną w B. uważając, że Skarżąca utraciła przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z dniem 11 kwietnia 2011 roku, tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz. 18), nastąpił powrót do obiektywnej koncepcji strony, której status w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest od istnienia interesu prawnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Wraz z wejściem w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. wskazanej powyżej nowelizacji, Kodeks postępowania administracyjnego został uzupełniony o przepis art. 61a, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis świadczy o zmianie filozofii prawodawcy co do podejścia w sprawie rozstrzygania o posiadaniu statusu strony przez określony podmiot. Zdaniem Sądu oznacza to, że na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji stwierdzenia, że odwołanie złożyła podmiot niebędący stroną, wydając rozstrzygnięcie organ winien zastosować art. 134 k.p.a a nie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Wskazać też należy, że jeszcze przed zmianą przepisów k.p.a w kwietniu 2011 r. istniał utrwalony pogląd w orzecznictwie, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LexPolonica nr 2608947). Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się bowiem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić zaś wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. W niniejszej sprawie oczywistość braku po stronie skarżącej legitymacji odwoławczej spowodowały przekształcenia podmiotowe Spółki oraz utraty własności działki oznaczonej nr [...]. Należy bowiem podkreślić, iż stroną postępowania przed organem I instancji był podmiot – "P." J. J., S. G. w B., gdy tymczasem w wyniku podziału spółki w związku z wystąpieniem z niej dotychczasowego wspólnika S. G. i nabycia przez niego własności opisanej działki, odwołanie na decyzję z dnia [...] marca 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zostało de facto wniesione przez inny podmiot, jakim jest "P." J. J. i syn spółkę jawną w B. Nawet jeśliby przyjąć, że forma zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak podnosi Skarżąca, nie była właściwa, albowiem organ ustaliwszy, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, powinien zakończyć postępowanie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, to uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Podnieść bowiem należy, że zastosowanie jako podstawy wydania rozstrzygnięcia art. 134 kpa bądź art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, wywiera tożsame skutki prawne dla odwołującego się - niemożność wydania orzeczenia co do meritum w odniesieniu do podmiotu składającego odwołanie z uwagi na brak przymiotu strony. Sąd nie podziela również zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa. Działanie organu było bowiem prawidłowe, a wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.