II SA/Ke 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013r. sprawy ze skargi K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wymienioną na wstępie decyzją, Starosta "w związku zawarciem aktu notarialnego [...]" ustalił K. od 1 stycznia 2011r. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa położonej [...] w kwocie 193,80 zł. W uzasadnieniu wskazano, że opłata roczna z tytułu trwałego zarządu została obliczona na podstawie wartości nieruchomości wycenionej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z tą wyceną wartość gruntu będącego w trwałym zarządzie wynosi 64.600 zł, zaś stosownie do art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., opłata roczna z tytułu trwałego zarządu wynosi 0,3% jej wartości i stanowi kwotę 193,80 zł. Dodatkowo w podstawie prawnej powołano art. 87 ust. 1, 2, 3, 4 u.g.n. W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia K. podniósł, że zgodnie z art. 60 ust. 2 u.g.n. nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, domagając się jednocześnie protokolarnego przekazania Ministrowi Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreśliło że działka [...]została nabyta przez K. z mocy prawa z dniem 21.10.2009r. Z tego też względu prawidłowo zastosowano art. 89 u.g.n. i ustalono opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że podmioty zwolnione z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu zostały enumeratywnie wymienione w art. 60 ust. 1 u.g.n. – w którym to przepisie brak jest K.. Co się zaś tyczy wniosku o protokolarne przekazanie Ministrowi Skarbu Państwa spornej nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że jest to zagadnienie odrębne od kwestii ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu – w związku z czym nie może być przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. wniósł o uchylenie ww. decyzji, kwestionując stanowisko Kolegium, że nie jest podmiotem zwolnionym z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie, oparło się na nieaktualnym brzmieniu art. 60 ust. 1 u.g.n., które nie obowiązuje od 1.01.2009r. W tym zakresie wskazano, że nowe brzmienie tego przepisu wprowadziło zmianę w wykazie jednostek organizacyjnych na rzecz których trwały zarząd ustanawiany jest nieodpłatnie, a gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa powierzono ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Ustawodawca w art. 60a ust. 1 pkt 1 u.g.n. wymienił m. in. jednostki organizacyjne używając nazw ogólnych, tj. ministerstwa, urzędy centralne i urzędy wojewódzkie. Strona, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 50, poz. 291 ze zmian.) wyjaśniła, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi – czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. Dodano przy tym, że oddziały regionalne i placówki terenowe są jednostkami organizacyjnymi Kasy służącymi do bezpośredniej realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując że w zaskarżonej decyzji omyłkowo powołano art. 60 u.g.n. Ponadto organ wskazał, że K., jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem zwolnionym od ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, ale tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy grunty te zostały oddane jednostkom organizacyjnym przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa stosownie do art. 60 ust. 2 u.g.n. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekazania przez Starostę spornej nieruchomości właściwemu ministrowi. Tryb oddawania w trwały zarząd uregulowany jest przepisem ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim przejęciu niezbędnej dokumentacji od starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Tę regulacją precyzuje art. 60a ust. 5, w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wraz z dokumentacją nieruchomości należące do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, niezbędne dla potrzeb jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, na jego wniosek, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Natomiast w niniejszej sprawie do dnia wydania przez Starostę ww. decyzji z dnia 14.12.2010r. pomimo upływu ponad roku od zawarcia aktu notarialnego właściwy minister nie zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przekazanie dokumentacji dotyczącej spornego gruntu. Tak więc pomimo generalnej możliwości zwolnienia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z opłaty z tytułu trwałego zarządu nie jest to – w ocenie Kolegium – możliwe w stosunku do gruntu położonego w [...] ze względów formalnych. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt II SA/Ke 258/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność ww. decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wskazano, że organ dokonał rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie, a więc ponownie – wbrew prawu – rozpoznał sprawę co do meritum, zamiast wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Wyrokiem z dnia 4.01.2013r. o sygn. akt I OSK 1553/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i K., uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 112 K.p.a. "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". W zaskarżonym wyroku przyjęto, że stronie służyło od decyzji z dnia 14.12.2010r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. Natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium prawidłowo zakwalifikowało środek zaskarżenia i zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba na brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku z dnia 4.01.2013r. o sygn. akt I OSK 1553/11. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zakwestionowanego rozstrzygnięcia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko zawarte w uzasadnieniu powołanego orzeczenia. Z tego też względu należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego o właściwym zakwalifikowaniu przez Kolegium wniesionego przez K. środka zaskarżenia i zachowanie terminu do jego złożenia. W rezultacie prawidłowo doszło do jego merytorycznego rozpatrzenia. W tym zakresie wskazać trzeba, że w decyzji organu I instancji zawarto błędne pouczenie o możliwości złożenia przez stronę – stosownie do treści art. 87 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n. – w terminie do 30 dni licząc od dnia doręczenia wypowiedzenia, wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, a zatem zgodnie z art. 89, art. 84 ust. 5 i art. 87 ust. 3 u.g.n. wymaga decyzyjnej formy jej rozstrzygnięcia. Natomiast szczególna procedura przewidziana w art. 78 u.g.n nie dotyczy opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, ale opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W rezultacie strona powinna zostać pouczona o prawie wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie – stosownie do art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Skoro tak się jednak nie stało, a w decyzji I – instancyjnej zawarto opisane wyżej pouczenie z określeniem terminu 30 – dniowego, to – pomimo złożenia przez stronę odwołania w dniu 7.01.2011r. (podczas gdy decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 17.12.2010r.) – z faktu tego nie można wywodzić negatywnych dla skarżącej skutków prawnych. Jak wynika bowiem z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2013r. o sygn. akt I OSK 1553/11, LEX nr 1269625). Przechodząc do zasadniczej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji I – instancyjnej podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów: - postępowania, to jest art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - materialnego, to jest art. 60 a ust. 1 pkt 1, art. 60 a ust. 2 pkt 13, art. 60 a ust. 5 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji ustalającą K. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa. Na wstępie wskazać trzeba, że aktem notarialnym [...] Powiat sprzedał Skarbowi Państwa – Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z siedzibą w Warszawie, reprezentowanej przez Dyrektora Oddziału K. w [...], zabudowaną nieruchomość [...]. Z tego też względu w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 17 u.g.n., zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Z tego też względu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że do dnia wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 14.12.2010r., pomimo upływu ponad roku od zawarcia aktu notarialnego właściwy minister nie zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przekazanie dokumentacji dotyczącej spornego gruntu. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonego rozstrzygnięcia organ, argumentując że KRUS nie znajduje się w katalogu podmiotów zwolnionych z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu, przytoczył treść art. 60 ust. 1 u.g.n., cyt: "gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe: 1) Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, 2) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej." Ze względu na powyższe twierdzenia należy uznać, że Kolegium w istocie odwoływało się do art. 60 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim przejęciu niezbędnej dokumentacji od starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Z przedstawionym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, jako że treść cyt. na wstępie art. 60 ust. 1 u.g.n. została przytoczona w nieaktualnym w dacie wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia brzmieniu tego przepisu – co Kolegium przyznaje w odpowiedzi na skargę. Obecnie regulacja ta stanowi, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Prokuratury Generalnej, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w sposób określony w ust. 2, 3 i 4. W porównaniu do poprzednio obowiązującego katalogu wyłączono z tego zestawienia ministerstwa, urzędy centralne i urzędy wojewódzkie. Okoliczność ta – istotna z punktu widzenia zastosowania właściwej podstawy prawnej – uszła jednakże uwadze organu odwoławczego. Stanowi to niewątpliwe naruszenie wymogów, jakie dla uzasadnienia prawnego ustanawia art. 107 § 3 K.p.a. – w sposób bezpośrednio rzutujący na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W tym miejscu podnieść trzeba, że na podstawie ustawy z dnia 15.10.2008r. o zmianie u.g.n. (Dz. U. nr 220, poz. 1412) dodano art. 60a, zgodnie z którym: - nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: 1) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, 2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. (ust. 1); - minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (ust. 3); - starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wraz z dokumentacją nieruchomości należące do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, niezbędne dla potrzeb jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, na jego wniosek, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (ust. 5). Dodać przy tym należy, że jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. nr 50, poz. 291 j.t.) Prezes K. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. W odniesieniu natomiast do statusu K. Oddział Regionalny wskazać trzeba, że stosownie do § 5 zarządzenia nr 14 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.05.2010r. w sprawie nadania statutu Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. MRiRW nr 10, poz. 10) Oddziały regionalne wraz z podlegającymi im placówkami terenowymi się jednostkami organizacyjnymi Kasy służącymi do bezpośredniej realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników oraz innych zadań powierzonych Kasie do realizacji na podstawie odrębnych przepisów. W świetle cyt. powyżej przepisów, w szczególności art. 60a ust. 3 u.g.n., nie budzi wątpliwości Sądu, że – wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji –strona skarżąca jest podmiotem zwolnionym z obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd. Nadmienić przy tym trzeba, że generalną zasadą, wyrażoną w art. 82 ust. 1 u.g.n., jest pobieranie opłat rocznych za nieruchomość oddaną w trwały zarząd. Zgodnie z art. 89 u.g.n. w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Opłaty tej nie pobiera się za rok, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu. Z kolei stosownie do powołanego przez organ I instancji art. 83 ust. 2 pkt 2 u.g.n. wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji publicznej niewymienionych w art. 60 ust. 1 oraz w art. 60a ust. 1 - 0,3 % ceny. W świetle przedstawionych powyżej rozważań powołane przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.