II SA/Go 26/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "O" na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXIX/220/2012 w sprawie uchylenia uchwały oddala skargę. Uchwałą nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 9 lat i 11 miesięcy części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], na rzecz Stowarzyszenia "O" (§ 1). W § 2 tejże uchwały Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy opisanej wyżej nieruchomości. Dnia [...] sierpnia 2012r. Rada Miejska, powołując się na dyspozycję przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIX/220/2012 uchylającą uchwałę nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] sierpnia 2012r. Rada wskazała, iż podstawą do jej podjęcia stanowiło uznanie za zasadne wezwań 38 osób reprezentowanych przez pełnomocnika – adwokata J.M. oraz wezwania W.T. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego funkcjonowaniem w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] grudnia 2007r. Pismem z dnia [...] września 2012r. Stowarzyszenie "O" (reprezentowane przez radcę prawnego N.G.) wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie m.in. uchwały nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. Strona wzywająca, podnosząc zarzut naruszenia art. 101 oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, wskazała, iż nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie przewidzianym w art. 90 ustawy lub jest ona aktem prawa miejscowego. Stowarzyszenie wskazało, iż w roku 2007 dochowano obowiązku przedłożenia podjętej uchwały organowi nadzoru, a ponadto uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem upłynął roczny termin do stwierdzenia jej "niezgodności z prawem". Wskazano również, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje wniosku o uchylenie podjętej uprzednio uchwały w trybie art. 101 ust. 1, a wezwanie z dnia [...] lipca 2012r. "nie zawiera żądania zgodnego z przewidzianą dla eliminacji z obrotu prawnego wadliwych uchwał procedurą". Podniesiono, iż grupa osób reprezentowana przez adwokata J.M. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej nr XVI/123/07, co zostało przez Radę Miejską pominięte. Podniesiono dalej, że kwestionowana uchwała godzi w interes prawny Stowarzyszenia, jakim jest możliwość zawarcia umowy dzierżawy na okres 9 lat i 11 miesięcy, którą gwarantowała uchylona uchwała, jak i podpisane na jej podstawie porozumienie z dnia [...] stycznia 2008r. Stowarzyszenie wskazało, że podjęcie przez Radę uchwały z dnia [...] sierpnia 2012r. stanowi próbę uchylenia się od cywilnoprawnych skutków umów zawartych przez Gminę w związku ze sfinansowaniem odbudowy Bazaru Miejskiego z funduszy Stowarzyszenia. Kwestionowana uchwała, jak i porozumienie miały być gwarancją dla inwestorów, iż w zamian za poczynione nakłady zostanie zawarta z organizacją reprezentującą ich interesy umowa dzierżawy. Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wyrażając swoje stanowisko w tej kwestii w uchwale nr XXX/240/2012 z dnia [...] września 2012r. Z uwagi na powyższe, Stowarzyszenie "O" pismem z dnia [...] października 2012r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę m.in. na uchwałę Rady Miejskiej nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r., zarzucając naruszenie art. 101 ust. 1, art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wnosząc o uchylenie ww. uchwały. Tak, jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Stowarzyszenie zwróciło w skardze uwagę na okoliczność przedłożenia uchylonej uchwały (nie stanowiącej aktu prawa miejscowego) organowi nadzoru, jak i na upływ rocznego terminu do stwierdzenia jej "niezgodności z prawem". W ocenie strony skarżącej Rada Miejska winna była stwierdzić bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia, w szczególności z uwagi na fakt, iż osoby wzywające do usunięcia naruszenia prawa nie miały ku temu interesu prawnego. Tymczasem, pomijając samą treść wezwania oraz powołane w nim argumenty, Rada bezkrytycznie stwierdziła, iż przedmiotowe wezwanie jest zasadne. Odnosząc się do kwestii niezgodności z prawem uchylonej uchwały, wskazano w skardze, iż sporna uchwała podjęta została w 2007r., a orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 1/09), na które to powoływano się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wydane zostało w lipcu 2009r. W przedmiotowym orzeczeniu NSA wskazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej przez niego sprawy wyłoniło się istotne zagadnienie prawne wymagające wyjaśnienia, jak również podkreślił rozbieżności interpretacyjne oraz różną praktykę w zakresie stosowania art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że Rada Miejska nie mogła w 2007r. wiedzieć jakiej treści orzeczenie NSA zapadnie w roku 2009. Celem wykazania legitymacji do złożenia skargi, strona skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2013r. podniosła, iż po podjęciu przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] sierpnia 2012r. Gmina wypowiedziała porozumienie z dnia [...] stycznia 2008r., na skutek czego Stowarzyszenie "nie może zrealizować uprawnienia jakim było zawarcie umowy dzierżawy spornego gruntu". Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w uzasadnieniu do uchwały nr XXXIV/269/2012 z dnia [...] listopada 2012r. za niesłuszne uznała zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały po upływie terminu wynikającego z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na okoliczność, że Rada - mając pełną świadomość, iż nie należy to do jej kompetencji - nie rozpatrywała kwestii nieważności uchwały. Rada jedynie uchyliła swoją decyzję wyrażoną w uchwale nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007r., uwzględniając argumenty przedstawione przez grupę osób prowadzących działalność na targowisku miejskim. Organ nie ma wątpliwości, że uchylenie aktu normatywnego, wcześniej przez niego przyjętego, leży w jego kompetencjach. Rada nie działała w granicach art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mogła rażąco naruszyć tego przepisu. Rada wskazała również, iż uchylenie uchwały nr XVI/123/07 było konsekwencją uznania za zasadne wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez grupę osób prowadzących działalność na targowisku miejskim, jak również stwierdzenia przez Radę przekroczenia swych kompetencje. Uchwały tego typu mają na względzie wypowiedzenie się organu stanowiącego w kwestii wyrażenia zgody co do przedmiotu dzierżawy określonej nieruchomości, zaś decyzja o zawieraniu umów pozostawiona jest organowi wykonawczemu, również w zakresie podmiotu (strony) takiej umowy. Burmistrz bowiem - jako organ wykonawczy - jest uprawniony do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Podniesiono dalej, że skarżące Stowarzyszenie było jedynie pełnomocnikiem handlowców w procesie inwestycyjnym, a porozumienie - tylko w części - dotyczyło dzierżawy nieruchomości. Dodano, że Gmina złożyła oświadczenie o jego rozwiązaniu z przyczyn leżących po stronie Stowarzyszenia, z powodu jego niewykonania. Rada zajęła jednocześnie stanowisko, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie stanowią naruszenia prawa oraz interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia. Wskazała, że uchylona uchwała dawała "jedynie burmistrzowi możliwość zawarcia umowy dzierżawy, a samo zawarcie takiej umowy należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego i nikt nie ma prawa narzucać w tej materii burmistrzowi żadnych rozstrzygnięć wbrew jego decyzji". Odnosząc się do zarzutu skargi, iż uchylona uchwała podjęta została w roku 2007, natomiast orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydano w roku 2009, Rada stwierdziła, iż jednym z podstawowych obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego jest działanie zgodnie z prawem. Organ mając świadomość obowiązywania aktu prawnego niezgodnego z prawem, nie może tego faktu ignorować i nie jest w takiej sytuacji istotną kwestią, kiedy taki fakt naruszania obowiązującego porządku prawnego zaistniał. Podejmując uchwały Rada musi kierować się aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, uwzględniając przyjętą linię orzecznictwa oraz swoją wiedzą dotyczącą problematyki spraw gminnych. Z uwagi na powyższe, w odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na uchwałę Rady Miejskiej Nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XVI/123/07 z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skonstruowana na mocy powyższego przepisu skarga, zobowiązuje sąd administracyjny każdorazowo do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, wezwanie do usunięcia naruszenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, do zbadania legitymacji skarżącego. Stwierdzenie przez sąd dopełnienia powyższych warunków otwiera możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Kierując się powyższym, w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. należy do kategorii uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze, że przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały, a także uwzględniając, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r., sygn. akt W 10/93; G.Jyż (w:) G. Jyż, A. Szyc, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym - komentarz, Warszawa 2010, s. 769), tutejszy Sąd przyjął, iż uchwała podjęta na podstawie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przyznającego radzie kompetencję do wyrażenia zgody m.in. na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Taką uchwałą jest więc niewątpliwie również uchwała o uchyleniu uchwały w tej sprawie. Stwierdzając, iż skarga Stowarzyszenia "O" na odpowiadającą pojęciu uchwały z zakresu administracji publicznej uchwałę Rady Miejskiej Nr XXIX/220/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. podlega kognicji tutejszego Sądu, jak również uznając w dalszej kolejności, iż strona dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Sąd zobowiązany był przystąpić do oceny legitymacji Stowarzyszenia do zaskarżenia tejże uchwały. Oceniając powyższe Sąd miał na względzie, iż badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę jest do tego uprawniony, następować musi w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego bezspornie wynika, iż skargę w tym trybie może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa). W tym miejscu podkreślić trzeba, iż interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA/2637/02, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1414/11). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy, przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08). Podnieść przy tym należy, iż to na stronie skarżącej spoczywa każdorazowo obowiązek wykazania się naruszonym przez skarżony akt, pozostającym w związku z konkretną normą prawną indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem. Z tego więc względu rozważenia przez Sąd wymagało, czy zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej, prowadząc w konsekwencji do rezygnacji z wyrażenia zgody na wydzierżawienie na rzecz Stowarzyszenia na okres 9 lat i 11 miesięcy części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], przeznaczonej pod budowę targowiska miejskiego oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy ww. nieruchomości, bezpośrednio i realnie naruszyła wynikające z przepisów prawa materialnego interesy prawne lub uprawnienia Stowarzyszenia "O". Zważyć trzeba, iż strona skarżąca celem wykazania przysługującej jej legitymacji skargowej zwróciła m.in. uwagę, iż Stowarzyszenie było adresatem uchylonej uchwały, uchwała ta zaś "kreowała po stronie skarżącego prawa jak i dawała gwarancję członkom skarżącego Stowarzyszenia, iż przez okres 9 lat i 11 miesięcy po zakończeniu inwestycji będą oni we własnym zakresie administrowali terenem na którym usytuowany jest Bazar Miejski". Podniesiono, że po podjęciu przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały Gmina wypowiedziała porozumienie z dnia [...] stycznia 2008r., na skutek czego Stowarzyszenie "nie może zrealizować uprawnienia jakim było zawarcie umowy dzierżawy spornego gruntu". W powyższym strona skarżąca upatrywała naruszenia uchwałą jej interesu prawnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z zapisów skargi, wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2012r., jak i stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu pisma pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] marca 2013r. nie można wywnioskować, iżby poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Nr XXIX/220/2012 w sprawie uchylenia uchwały tejże Rady w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nastąpiło ograniczenie, zniweczenie, bądź zmodyfikowanie interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia. Pokreślić przy tym należy, iż strona skarżąca nie wskazała z jakich konkretnych norm prawa materialnego uprawnienie lub interes prawny wywodzi. Zdaniem Sądu źródła interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie można upatrywać w zapisach uchylonej uchwały z dnia [...] grudnia 2007r. Zważyć bowiem należy, iż podejmując uchwałę Rada wyraziła jedynie zgodę na zawarcie umowy dzierżawy ze Stowarzyszeniem, jednakże na jej podstawie podmiot ten nie uzyskał prawa do zawarcia z Gminą umowy dzierżawy, które to prawo mógłby oprzeć na jakimkolwiek przepisie prawa materialnego. Skoro zaś uchwała z dnia [...] grudnia 2007r. nie przyznawała stronie skarżącej prawa do zawarcia umowy dzierżawy to jej uchylenie zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012r. nie skutkowało zniesieniem, ograniczeniem lub uniemożliwieniem realizacji jakiegokolwiek prawa Stowarzyszenia. Na aprobatę nie zasługuje też stanowisko strony, która źródła przysługującego jej interesu prawnego w podtrzymaniu zgody Rady Miejskiej upatruje w jej wpływie na zawarcie umowy dzierżawy, "przyrzeczonej" na mocy zawartego z Gminą porozumienia z dnia [...] stycznia 2008r., w sytuacji, gdy porozumienie to nie kreuje znajdującego ochronę w niniejszym postępowaniu uprawnienia, czy interesu prawnego. Uznając zaś, iż źródłem oczekiwań podmiotu nie jest przepis prawa, Sąd przyjął, że Stowarzyszenie posiada wyłącznie interes faktyczny w podtrzymaniu zgody Rady Miejskiej wyrażonej w dniu [...] grudnia 2007r. Stwierdzając powyższe, podnieść należy, iż interes ten - jako nieobjęty hipotezą normy wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie podlega ochronie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ochrona ewentualnych roszczeń Stowarzyszenia wynikających z rozwiązanego już przez Gminę porozumienia możliwa jest wyłącznie przed sądem powszechnym w trybie powództwa cywilnego. Sąd przyznał w tej mierze słuszność Radzie Miejskiej, podnoszącej w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXIV/269/2012 z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę (...), że zapisy zaskarżonej uchwały nie stanowią naruszenia prawa oraz interesu prawnego skarżącego. Nie dopatrując się takiego naruszenia, Sąd zobowiązany jest w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uznania, iż strona skarżąca nie ma legitymacji do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr XXIX/220/2012 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Konsekwencją uznania braku po stronie Stowarzyszenia legitymacji skargowej do zaskarżenia ww. uchwały jest niemożność rozpoznania przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących jej niezgodności z prawem. Powyższe skutkować musi oddaleniem, a nie odrzuceniem skargi, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzeczono w sentencji.