II SA/Wa 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi N.K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania małoletniej N. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Ponadto, renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Wskazał, iż renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS nie zakwestionował, że zgon ojca dziecka nastąpił w czasie ubezpieczenia. Jednakże na podstawie akt sprawy stwierdził, że zamiast 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 23 dni tych okresów. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 714/09). W okresach: od osiągnięcia pełnoletności w dniu [...] czerwca 2003 r. do [...] lutego 2005 r., od [...] czerwca 2005 r. do [...] listopada 2006 r. i od [...] czerwca 2008 r. do [...] stycznia 2011 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że do śmierci w dniu [...] sierpnia 2011 r. wobec wymienionego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalono, że ojciec dziecka był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresach: od [...] czerwca 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r., od [...] lipca 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r., od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. i od [...] czerwca 2008 r. do [...] lipca 2008 r. Organ stwierdził, że trudno uznać za okoliczność szczególną sytuację na rynku pracy, wskutek której ww. nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Fakt zarejestrowania ojca dziecka w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może zostać uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego (por. wyrok WSA z 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 567/06). Organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, iż ojciec dziecka pracował, jednakże nie wszyscy pracodawcy zgłosili go do ubezpieczenia. Jednakże podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok WSA z 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1371/10). Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Prezes ZUS podkreślił, iż instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3741/01 i wyrok WSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1785/11). Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Obecnie przedstawione trudne warunki materialne, jak i brak środków utrzymania nie stanowią zaś wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez małoletnią N. K. reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona podniosła, iż sytuacja życiowa wnioskodawczyni jest niezwykle trudna i skomplikowana. W dniu [...] sierpnia 2011 r. zmarł nagle M. K. - ojciec N. K. (urodzonej [...] stycznia 2008 r.) W chwili śmierci miał [...] lat. Relacje A. R. i M. K. w chwili jego zgonu były poprawne, mimo iż wymieniony był zobowiązany w drodze postępowania sądowego do alimentacji wobec córki. A. R. wraz z córką żyją na skraju ubóstwa. Mieszka wraz z owdowiałą matką, która w żaden sposób nie potrafi jej pomóc, gdyż środki które posiada ledwo wystarczają na jej własne utrzymanie. Otrzymane świadczenie rentowe przez N. K. stanowić będzie sytuację przejściową i jako takie winno być potraktowane. Nie jest to dożywotnie świadczenie, a dziecko po uzyskaniu samodzielności, będzie zapewne solidarnie uczestniczyło w tworzeniu funduszu emerytalno — rentowego i wówczas, być może z tych właśnie środków, będzie można pomóc kolejnej potrzebującej osobie. Wnioskodawczyni znajduje się zatem w sytuacji nadzwyczajnej, na którą ani ona, jak też jej matka nie miały wpływu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim wskazania wymaga, że rozstrzygając w przedmiocie renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji wprawdzie dostrzegł, lecz nie odniósł się do tego, iż ojciec małoletniej N. K. zmarł nagle w dniu [...] sierpnia 2011 r., podlegając ubezpieczeniu. W chwili śmierci był zdrowym [...]-letnim mężczyzną w początkowym okresie aktywności zawodowej, który (jak wskazują okresy składkowe w 2011 r.: [...] styczeń – [...] luty, [...] marzec – [...] maj, [...] maj - [...] sierpnia) po okresach bezrobocia (od [...] czerwca 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r., od [...] lipca 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r., od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. i od [...] czerwca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.) i poszukiwaniach pracy podjął zatrudnienie. Wymieniony mógł zatem przypuszczać, iż jego sytuacja zawodowa się stabilizuje i na przestrzeni kolejnych 40 lat wypracuje wymagany okres do uzyskania świadczenia emerytalnego. Nie można także stracić z pola widzenia, iż po ukończeniu 18 roku życia wymieniony zaprzestał kształcenia. Zatem jako robotnik o niskich kwalifikacjach zawodowych, których na rynku pracy jest dużo, niejednokrotnie mógł podjąć proponowane zatrudnienie bez umowy o pracę, lub nie pracować w ogóle. Na takie właśnie okoliczności powołuje się A. R. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazując, iż "alimenty płacił regularnie" i "... przez cały czas pracował. Jednak nie wszyscy pracodawcy zgłosili M. K. do ubezpieczenia". Podejmowanie pracy w szarej strefie nie może być oczywiście w świetle obowiązujących przepisów prawa akceptowane, lecz jako zjawisko społeczne często występujące w realiach polskiego rynku pracy winno być brane pod uwagę przy ocenie całokształtu przyczyn nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, choć nie może samodzielnie stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Pracodawcy bowiem często stosują praktykę zatrudniania bez umowy o pracę na okres próby, a dopiero potem proponują legalne zatrudnienie. Zjawisko to dotyczy zwłaszcza osób młodych w szczególności zatrudnianych w sektorze budowlanym, czy przy pracach sezonowych. Powyższe okoliczności są o tyle istotne, iż śmierć [...]- letniego ojca dziecka nastąpiła, podczas gdy pozostawał on w ubezpieczeniu. Biorąc pod uwagę wiek ubezpieczonego, jego dążenie do uzyskania stabilizacji zawodowej, oczywistym jest, że gdyby nie nagłe zdarzenie losowe, ojciec dziecka pozostawałby nadal w zatrudnieniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Nagły zgon młodego człowieka pozostającego w zatrudnieniu można zakwalifikować jako szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie obowiązany przeanalizować materiał dowodowy z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie przyczyn braku ubezpieczenia w okresie przerw w zatrudnieniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.