II SAB/Łd 5/13

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak –Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi T. O. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem T. O. i M. O. z dnia [...] w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, iż przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w kwocie 500 ( pięćset) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz T. O. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W dniu 19 grudnia 2012r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w dniu 26 września 2007r. złożył wniosek o dopuszczenie od użytkowania budynku mieszkalnego. Cztery lata później złożył skarżący zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który zwrócił się do organu stopnia powiatowego o ustosunkowanie się do wniosku strony i udzielenie informacji w sprawie. Pomimo monitu organ powiatowy nie nadesłał dokumentów, na co wskazuje pismo organu II instancji z dnia 25 sierpnia 2011r., do tego dnia, wbrew wytycznym Wojewódzkiego Inspektora, nie został również rozpatrzony wniosek o dopuszczenie obiektu budowlanego do użytkowania mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ wyjaśnił, iż na skutek pisma do Starostwa Powiatowego w P., które wpłynęło w dniu 3 grudnia 2002r., przeprowadzono kontrolę na działce skarżącego. Oględziny wykazały, iż na nieruchomości znajduje się budynek parterowy na realizację którego, wydano zostało przez Naczelnika Gminy R. pozwolenie na budowę z dnia 24 kwietnia 1975r.. Właściciele w 1975 roku dobudowali ganek, bez wymaganego pozwolenia na budowę i zmienili charakter budynku rozpoczynając użytkowanie jako budynku mieszkalnego. Ustalenie to skutkowało wszczęciem postępowania z urzędu i zobowiązaniem strony, postanowieniem z dnia [...], do przedłożenia określonej dokumentacji wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania budynku mieszkalnego. Organ wskazał, iż skarżący utrudniał prowadzenie postępowania, o czym świadczy orzeczenie Sądu z dnia 8 listopada 2011r., II SAB/Łd 45/11, oddalające skargę na bezczynność PINB w zakresie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd argumentował, iż długotrwałość postępowania wynika z braku współpracy stron w zakresie pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i sprzecznych wyjaśnień. Dalej, iż w trakcie opisanego postępowania, w dniu 26 września 2007r., strona wystąpiła o dopuszczenie budynku do użytkowania jako obiektu mieszkalnego. Organ mając na uwadze art. 71 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako ustawa), zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie wniosku z dnia 26 września 2007r.. Pismem z dnia 19 września 2011r. organ ponownie poinformował wnioskodawcę w sprawie pisma z 2007 roku, wyjaśniając, iż postępowanie legalizacyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest w toku oraz, że PINB stwierdził, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako mieszkalny i został nałożony na stronę obowiązek przedłożenia oceny technicznej obiektu. O stanowisku tym strona została ponownie poinformowana pismem z dnia 5 grudnia 2012r.. Na koniec PINB wskazał, iż przepisy ustawy nie przewidują innej procedury legalizacyjnej, jak ta wszczęta w 2003 roku. Z kolei uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na niewyczerpanie trybu opisanego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a.) w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 153 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, zatem jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Warto przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998r. (I SAB/Gd 8/97, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 k.p.a." (vide: postanowienie NSA z 17 października 1997r., IV SAB 31/97, publ. OSP 1998/10/185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997r., III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por.: J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona występująca ze skargą obowiązana jest wykazać, iż przed wystąpieniem do Sądu ze skargą na taką przewlekłość wyczerpała wszystkie środki zaskarżenia, przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym. Analizując sprawę T. O. w tym kierunku, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wyczerpał przysługujące środki zaskarżenia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż pismem z dnia 11 kwietnia 2011r. wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem w zakresie niniejszej sprawy. Kwestie merytoryczne poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż stan faktyczny analizowanej sprawy administracyjnej dostarcza, aż nadto argumentów, aby wyciągnąć wniosek o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. Już tylko porównanie dat jej rozpoczęcia w 2002 roku i daty wyrokowania, oddalonych od siebie o kilkanaście lat, wskazuje na prawidłowość powyższego wniosku. Analizując postępowanie widoczny jest brak organizacji i efektywności działania organu. Czynności, które organ podejmował najczęściej nie prowadziły do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Skoro organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), to postępowanie organu w niniejszej sprawie stanowi jaskrawe pogwałcenie tego przepisu. Wyjątkiem od niezwłocznego załatwienia sprawy jest prowadzenie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd rozumie przy tym, iż część podejmowanych działań i ich skuteczność uzależniona jest od współpracy skarżącego, niemniej jednak trudno przyjąć, iż od 2002 roku do dnia wyrokowania organ nie jest w stanie nawiązać ze skarżącym tego rodzaju kontaktu i porozumienia, w wyniku których postępowanie ostatecznie zakończyłoby się. Tym bardziej, iż lektura zgromadzonych dokumentów, skargi prowadzi do ustalenia, iż skarżącemu również zależy na ostatecznym zakończeniu sprawy, na uregulowaniu kwestii użytkowania budynku, który zamieszkuje. Organ w sposób nie uzasadniony zignorował, chociażby wniosek strony z dnia 26 września 2007r. o wszczęcie postępowania w sprawie wyjaśniając, iż takowe jest już w toku. Przy czym skoro strona występuje z taką inicjatywą to trudno podzielić argument organu, iż działania strony miały i mają wpływ na czas trwania postępowania, uwzględniając tylko i wyłącznie ile nieefektywnych lat upłynęło od wszczęcia postępowania, ponaglenia strony nie budzą zdziwienia. Organ dysponuje wachlarzem środków prawnych, których zastosowanie winno doprowadzić do zakończenia sprawy w taki lub inny sposób, w zależności od merytorycznej zawartości materiału dowodowego. Jak wskazują obszerne akta administracyjne postępowanie w niniejszej sprawie nadal jest w toku i żaden zgromadzony dokument nie uzasadnia takiej przewlekłości. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (wyrok NSA w z dnia 5 lipca 2012r., II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, lektura akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w ciągu jedenastu lat jej prowadzenia postępowania mamy do czynienia z postępowaniem nieefektywnym, naruszającym zasadę ekonomiki procesowej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Czyni to zasadnym wniosek, że postępowanie dotknięte jest wadą przewlekłości. Z uwagi na powyższe, uwzględniając skargę , sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, stosownie do powołanego przepisu stwierdzając, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie doszło bowiem do wielokrotnego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustalając, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, w pełni uzasadnione stało się także wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 1 i 2, w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.. Powyższą grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd doszedł do przekonania, iż grzywna w wysokości 500 zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni cele w zakresie prewencyjnego oddziaływania i będzie dyscyplinować organ do sprawnego prowadzenia innych postępowań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS