II SA/Wr 173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi I.P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji od strony drogi z wcześniej dokonanym zgłoszeniem I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 61a § 1 kpa, odmówił H.W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I. P., dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N.R. od strony drogi stanowiącej ulicę [...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem, z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 30 sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo H.W., że wykonywane są roboty budowlane od strony ul. [...] w N.R. bez wymaganego pozwolenia, a w dniu 1 września 2011 r. H.W. poinformował, że I.P. zamieszkała w N.R. przy ul. [...] rozpoczęła budowę ogrodzenia od strony ulicy bez zgłoszenia i z przekroczeniem granic. Po dokonaniu sprawdzenia w Starostwie Powiatowym w K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował H.W., że powyższe roboty budowlane I.P. wykonuje na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 20 maja 2011 r., przyjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu. Organ I instancji wskazał następnie, że H.W. wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. o kontrolę wyżej wymienionej inwestycji poprzez sprawdzenie czy zgłoszenie było prawidłowe, czy inwestor miał prawo wybudować nowe ogrodzenie w miejscu, gdzie jest ono obecnie zlokalizowane i czy wykonał je zgodnie z zakresem robót objętych zgłoszeniem, czyli bez odstępstw od zgłoszenia. Rozpatrując wniosek H.W. z dnia 18 czerwca 2012 r., który wpłynął w dniu 1 sierpnia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że H.W. nie jest stroną w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez I.P. związanych z budową, przebudową, remontem lub bieżącą konserwacją ogrodzenia przy ul. [...] w N.R. zlokalizowanego od strony drogi stanowiącej ulicę [...], gdyż stronami w sprawie takich robót są: inwestor, właściciele działki, na której wykonywane są roboty oraz właściciel działki stanowiącej drogę – ulicę, od strony której realizowane są roboty. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie H.W. zarzucił, że postanowienie w przedmiotowej sprawie winno być wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz że doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Wywodził, że płot sąsiadów ogranicza mu swobodny i bezpieczny wyjazd z jego posesji, gdyż brak jest dostatecznej widoczności w stosunku do pieszych poruszających się po chodniku i pojazdów poruszających się po drodze publicznej, a wystający betonowy mur i obmurze stwarzają zagrożenie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie stanowisko wyrażone przez organ I instancji jest co najmniej przedwczesne. Przytaczając art. 61a kpa, a następnie art. 28 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że dla prawidłowej oceny interesu prawnego H.W. w sprawie przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N.R. niezbędne jest zbadanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. czy przedmiotowe ogrodzenie w obecnym kształcie nie utrudnia odwołującemu się dostępu do jego nieruchomości. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 296/11 Wojewódzki Inspektor wskazał, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej będzie miał właściciel sąsiedniej nieruchomości, któremu samowola budowlana ogranicza np. prawo wyjazdu czy wjazdu na jego nieruchomość przez ograniczenie widoczności. Z uwagi na powyższe organ I instancji winien ponownie dokonać analizy stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie zająć stanowisko dotyczące legitymacji procesowej H.W. w tymże postępowaniu. Organ II instancji podniósł następnie, że kolejną istotną dla przedmiotowej sprawy okolicznością jest fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego od strony ul. [...] w N.R. przez I. i R.P.. Z przesłanych organowi akt dotyczących tego postępowania nie wynika, aby zostało ono zakończone ostateczną decyzją. Podkreślając, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania wyrażona w art. 61a kpa, jaką stanowią "inne uzasadnione przyczyny", odnosi się zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że nie można przyjąć, iż postępowanie, którego organ stopnia powiatowego odmówił wszczęcia – w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I. P., dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N.R. od strony drogi stanowiącej ulicę [...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem – jest tożsame z postępowaniem toczącym się przed organem I instancji w sprawie budowy ogrodzenia zlokalizowanego od strony ul. [...] w N.R. przez I. i R.P.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że fakt prowadzenia przez organ I instancji wyżej wymienionego postępowania administracyjnego wymaga szczegółowego ustalenia jakie obecnie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora i czy przedmiotowe roboty (przebudowa i remont) zostały wykonane na wcześniej wybudowanym ogrodzeniu, objętym postępowaniem, w którym zapadło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 8 maja 2001 r., uchylone postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z dnia 20 czerwca 2001 r. W ocenie organu, jeżeli tak, to "zasadnym stałoby się w pierwszej kolejności zakończenie toczącego się już postępowania administracyjnego w sprawie budowy spornego ogrodzenia, gdyż od jego wyniku uzależniony będzie byt wszczętego ewentualnie postępowania w sprawie, w której organ odmówił wszczęcia postępowania zaskarżonym postanowieniem". Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji winno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Na powyższe postanowienie I.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie: 1) art. 28 kpa – poprzez "nieumiejętne określenia stron postępowania"; 2) art. 77 oraz art. 80 kpa – poprzez "nierzetelne działanie wynikające z nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego"; 3) art. 7 i art. 8 kpa – poprzez "zupełne pominięcie słusznego interesu obywatela oraz działanie, które jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad jakimi powinny kierować się organy administracji publicznej, a mianowicie, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej"; 4) art. 15 kpa – poprzez "niedochowanie obowiązku dwuinstancyjności postępowania". Rozwijając powyższe zarzuty skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i literaturę prawniczą, przedstawiła szerokie wywody dotyczące interesu prawnego strony postępowania administracyjnego i stwierdziła, że niewłaściwym jest powoływanie się przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 296/11, gdyż przedmiotowa sprawa nie dotyczy samowoli budowlanej. Podkreśliła następnie, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują udziału sąsiada w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic i placów publicznych oraz że przedmiotowe ogrodzenie nie jest realizowane w żadnej części od strony nieruchomości sąsiedniej, a jedynie od strony drogi publicznej. Podkreśliła, że ogrodzenie to wykonane jest z żelaznych prętów "ustawionych w małej gęstości nie wpływających znacznie na widoczność", nie jest to mur, czy szczelne ogrodzenie drewniane, a ul. [...], od której mieści się sporne ogrodzenie, prawie na całym odcinku (w tym w obrębie posesji 14, 14a i 16) przebiega w linii prostej. Oświadczyła, że wjazd, na który zdaniem H.W. niekorzystnie wpływa jej ogrodzenie, nie jest przez niego na co dzień wykorzystywany, ponieważ posiada on drugi, niezależny wjazd, z którego korzysta. W opinii skarżącej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 15 kpa, bo sam merytorycznie sprawy nie rozstrzygał. Jeżeli bowiem organ II instancji miał wątpliwości co do interesu prawnego H.W., powinien w ramach prowadzonego postępowania powyższą kwestię należycie i w sposób dokładny zbadać oraz rozstrzygnąć we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Stwierdził ponadto, że skarżąca w niniejszym postępowaniu nie posiada przymiotu strony, gdyż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 61a kpa jest wyłącznie wnioskodawca, a zaskarżone postanowienie zostało jej doręczone listem zwykłym "do wiadomości". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy H.W. – sąsiad skarżącej I.P. – ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I.P., dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N.R. od strony drogi stanowiącej ulicę Spacerową z wcześniej dokonanym zgłoszeniem. Mając jednak na uwadze argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie skarżącej przysługuje przymiot strony, bowiem – jak wywodził D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 61a kpa jest wyłącznie wnioskodawca. W myśl art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61a). Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze treść powyższych unormowań należy uznać, że skoro przedmiotem sprawy mającej zostać wszczętą na wniosek H.W. jest sprawdzenie zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I.P. z wcześniej dokonanym przez nią zgłoszeniem, to sprawa ta dotyczy (i to bezpośrednio) interesu prawnego I.P., a zatem ma ona w niniejszej sprawie przymiot strony. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić trzeba, iż sporna kwestia, czy sąsiad skarżącej H.W. ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych wykonanych przez I.P., dotyczących przebudowy i remontu ogrodzenia posesji przy ul. [...] w N.R. od strony drogi stanowiącej ulicę [...] z wcześniej dokonanym zgłoszeniem, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Dalsze kwestie podnoszone w zaskarżonym postanowieniu, dotyczące ustalenia, jakie obecnie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora i czy przedmiotowe roboty zostały wykonane na wcześniej wybudowanym ogrodzeniu, objętym uprzednio prowadzonym postępowaniem administracyjnym, będą mogły mieć znaczenie dopiero w sytuacji, gdy nie będzie wątpliwości, że H.W. ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wedle art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Po myśli art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 136 w związku z art. 144 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VI/SA/Wa 1868/12 - LEX nr 1291958). Z art. 28 kpa wynika, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1533/11 - LEX nr 1235561). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 357/12 - LEX nr 1230493). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który je wydał, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1150/11 - LEX nr 1235492). Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz poczynionych wyżej uwag opartych na utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać wniesioną w niniejszej sprawie skargę za uzasadnioną. W sytuacji bowiem, gdy organ II instancji miał wątpliwości co do interesu prawnego H.W., powinien – jak trafnie wywodziła skarżąca – w ramach prowadzonego postępowania powyższą kwestię należycie i w sposób dokładny zbadać oraz rozstrzygnąć we własnym zakresie. Zauważyć wypada, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał w toku prowadzonego przez siebie postępowania z regulacji przewidzianej w art. 136 kpa, jednakże – przy wątpliwościach dotyczących interesu prawnego H.W. – nie wykorzystał wszystkich możliwości pozwalających na usunięcie tych wątpliwości. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że organ II instancji naruszył przytoczone wyżej przepisy procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. mogłoby zapaść rozstrzygnięcie inne od podjętego w dniu 3 stycznia 2013 r. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.