II SA/Sz 383/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał A. L.: zasiłek rodzinny na dziecko M. L. w kwocie [...], na okres od [...](pkt decyzji ); zasiłek rodzinny na dziecko do lat, przyznany na B. L. w kwocie [...], na okres od[...]. (pkt decyzji); dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na M. L. oraz B.L., w kwocie [...], na okres od dnia [...] (pkt decyzji). Od powyżej decyzji A.L. złożyła odwołanie, w którym podała, że organ błędnie zinterpretował art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmując, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku w wysokości [...] na wszystkie dzieci. W ocenie strony, ustawodawca nie wskazał, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Ustawa nie wprowadza również żadnego ograniczenia. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] A. L. wniosła o wypłatę świadczeń z tytułu opieki nad dziećmi M. L. i B.L. w wysokości [...] na każde dziecko. Nadto strona zarzuciła brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez co, jej zdaniem, dostrzeżenie błędnej wykładni dokonanej przez organ jest znacznie utrudnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Kolegium, że strona spełnia warunki do przyznania jej zasiłków rodzinnych na dzieci. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast przyznanie stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznanym na M. L. oraz B. L. w kwocie [...]. Kolegium wyjaśniło dalej, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką uprawnionego do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych lub 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, albo 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotowy dodatek przysługuje w wysokości[...]. W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek, nadto w przepisie tym zamieszczono przesłanki, których wystąpienie skutkuje odmową przyznania dodatku. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powyższych przepisów uznać należy, że w przypadku urodzenia w ramach jednego porodu więcej niż jednego dziecka przysługuje jeden dodatek i takie też jest stanowisko prezentowane między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11, czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/12. Przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie różnicuje wysokości przedmiotowego dodatku od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu, a zatem przysługuje jeden dodatek w wysokości [...], niezależnie od tego ile dzieci urodzi się w ramach jednego porodu. Urodzenie w ramach jednego porodu większej liczby dzieci wpływa jedynie na długość jego otrzymywania, ponieważ przysługuje on przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, a nie przez 24 miesiące kalendarzowe. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez twierdzenie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości [...] na wszystkie dzieci, a ponadto art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Stawiając powyższe zarzuty A. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nie przyznano jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad jednym z dzieci. W uzasadnieniu skargi, podała między innymi, że M. L. i B. L. pozostają pod jej bezpośrednią opieką. Dzieci urodziły się z jednego porodu. Z uwagi na konieczność stałej opieki nad dziećmi nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej przez co dochód jej rodziny jest niski i obliguje ją do starania o przewidziane prawem formy pomocy rodzinom. A. L. podkreśliła, że decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej uważa za rażąco krzywdzącą, uczynioną z pominięciem jednego z dzieci. Niesprawiedliwą także z uwagi na fakt, że w adekwatnych przypadkach Ośrodek Pomocy Społecznej uwzględniał fakt występowania pod opieką rodzica większej ilości dzieci oraz fakt, że w rodzinach z małoletnimi, w których nie występowały ciąże mnogie matki wychowujące dzieci otrzymują każdorazowo dodatek do zasiłku rodzinnego. Interpretacja przepisów wyrażona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozbawia jej rodzinę należytego wsparcia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 10 powołanej wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią ww. przepisu dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Dodatek przysługuje w wysokości [...] (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek (ust.4). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w wypadku porodu mnogiego, obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom (matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem uznało, że z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, iż niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym [...]. Ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokościach przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie[...], uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi [...], niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania przez organy orzekające w sprawie wykładni gramatycznej ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać też trzeba, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości. W kwestii natomiast naruszenia przez organy art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy nadmienić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów (np. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, przepisy dotyczące pomocy społecznej, czy przepisy o dodatkach mieszkaniowych) realizujących obowiązki państwa określone tym przepisie, które należy traktować jako całość. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił argumentów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.