I SA/Wa 2510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także jako: "SKO") w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymało w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja SKO w W. z dnia [...] października 2012 r. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1972 r. Nr [...] znak [...] Prezydium Rady Narodowej W. ustanowiło na rzecz Z. [...] Sp. z o. o. w W. użytkowanie wieczyste na 40 lat terenu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] r. [...], objętego lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. w granicach oznaczonych literami: A-B-C-D-E-F-G-H-A na planie geodezyjnym nr ew. [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz ustaliło wysokość opłaty rocznej. W dniu 21 stycznia 1997 r. do SKO w W. wpłynął wniosek J. D. i S. D. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1972 r. Decyzją z dnia [...] października 1997 r. SKO w W. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 1972 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzja z dnia [...] października 1997 r. wystąpił pełnomocnik reprezentujący I. Sp. z o.o. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w W. decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa) stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] maja 1972 r. z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. [...] m2 objętej nr hip. [...], nie stwierdzając jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO w W. z dnia [...] stycznia 1999 r. wnieśli J. D. i S. D. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 470/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W dniu 29 kwietnia 2011 r. do organu wpłynął wniosek J. D. i S. D. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 1999 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 Kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. SKO w W. na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. bowiem skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 r. Okoliczność ta stanowi więc przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania w celu rozpoznania złożonego wniosku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] października 1999 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję, podając w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. nie posiadał wiedzy o okoliczności, którą wnioskodawcy postępowania nadzorczego wskazują jako przesłankę stwierdzenia nieważności, tj. trybu, w jakim organ rozpoznał sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. Tym samym w ocenie organu zachodzi tożsamość obu spraw zainicjowanych wnioskami S. D. i J. D. Tożsamość spraw ma miejsce wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. z uwagi na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 r. Na poparcie argumentu dotyczącego powagi rzeczy osądzonej organ przywołał fragment uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 oraz przytoczył treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. D. i J. D. ponawiając zarzuty i ich uzasadnienie w kształcie w jakim zostały one przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy tj. naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, - art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ bezzasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie gdyż wciąż istnieje jego przedmiot – wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz podmiot, którym są skarżący. Zarzucili, że organ pominął, iż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r. nie tylko wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ale także tę z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa – dotyczącą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzja inną decyzją ostateczną. W ocenie skarżących SKO pominęło, że decyzja z dnia [...] stycznia 19999 r. zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 1997 r. Tymczasem SKO decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nie uchyliło ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1997 r. i nie powołało stosownej podstawy prawnej w tym zakresie. Wydało natomiast nową decyzję pozostawiając w obrocie prawnym poprzednią decyzję z dnia [...] października 1997 r. Zdaniem skarżących taką decyzję należy jednoznacznie zakwalifikować jako wydaną z naruszeniem zasady res iudicata. Odnosząc się do argumentu organu o związaniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2000 r. skarżący podnieśli, że Sąd ten nie zawarł oceny prawnej, która dotyczyłaby jakiejkolwiek kwestii podnoszonej przez nich we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. Stąd też zdaniem skarżących nie sposób twierdzić o związaniu organu oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zarzutów podnoszonych w tym wniosku. Organ był więc w pełni uprawniony do formułowania ocen prawnych w decyzji, które nie tylko nie są sprzeczne z powyższym wyrokiem, ale w ogóle w tym wyroku nie zostały poruszone. Skarżący powołali się na tę samą, co organ uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. cytując: "możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. (...) w takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". Z powyższego skarżący wywiedli, że powoływanie się przez nich na okoliczności nie objęte prawomocnym wyrokiem Sądu winno prowadzić do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. wobec zachodzących przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolę aktów administracyjnych przeprowadza zatem nie będąc związany granicami skargi, kontrola taka obejmuje badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W przepisie tym przewidziano, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, lecz obowiązek wyjścia poza zarzuty skargi. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd zobowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. I OSK 1816/06 Lex nr 360239; z dnia 17 października 2006 r. sygn. I FSK 820/05 Lex nr 263053; z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. OSK 1754/04 Lex nr 192556; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. I SA 2819/02 Lex nr 146750; z dnia 25 lutego 2004 r. sygn. III SA 1456/02 Lex nr 113588). Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadzał art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym się pojawi, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Aktualnie zagadnienie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, która była już kontrolowana przez sąd administracyjny i co do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., na którą powołuje się zarówno organ jak i skarżący. W uchwale tej wyrażony został pogląd, że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa". Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2000 roku – syg. akt I SA 470/99, który poddawał kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 1999 roku, nr [...] badał legalność decyzji również w kontekście podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 22 ust.3 w związku z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym( DZ.U nr 74, poz. 368 ze zm) sąd nie był związany granicami skargi oraz stwierdzał nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Tak więc zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa w sytuacji kontroli decyzji SKO z dnia [...] stycznia 1999 roku przez NSA należy uznać za niezasadny. SKO w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., z uwagi na fakt poddania jej wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego i oddalenia skargi. Skarżący o tyle mają rację, że SKO winno na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, iż w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wszczęte i nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, to organ prawidłowo wydał decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy,a skutki tej decyzji mają charakter procesowy( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 roku, syg. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Niemniej jednak w realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ niepotrzebnie wszczął postępowanie w sprawie, co w rezultacie musiało doprowadzić do umorzenia wszczętego postępowania. W niniejszej sprawie nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w dniu 29 lutego 2000 r. skargę S. D. i J. D. nie posiadał wiedzy o okoliczności, którą wnioskodawcy postępowania nadzorczego aktualnie wskazują jako przesłankę nieważności- rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 Kpa. W konsekwencji nie można uznać, że poza zakresem kontroli sądu, objętej powagą rzeczy osądzonej, była kwestia trybu w jakim organ rozpoznał sprawę zakończoną decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Skoro więc ocenił decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. jako zgodną z prawem, wszelkie kolejne próby stwierdzenia jej nieważności należałoby traktować jako niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Jednocześnie, w związku z zawartą w skardze sugestią, iż w wyroku z dnia 29 lutego 2000 r. Sąd nie zajmował się jakąkolwiek kwestią podnoszoną we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, należy podkreślić, iż sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do tej kwestii nie oznacza w żadnym razie, że kwestii tej nie badał. "W sytuacji, gdy sam skarżący nie podnosi jakiejś istotnej dla wyniku postępowania kwestii, sąd administracyjny wykraczając, w toku dokonywanej kontroli zgodności z prawem decyzji, poza granice wysuniętych zarzutów, nie ma obowiązku rozważania jej w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględnia on skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. II FSK 1387/07 Lex nr 475258). Wobec uznania, że naruszenie art. 105 § 1 Kpa przez SKO w W. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.