II SAB/Wr 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wybudowania obiektów budowlanych, w których prowadzona jest działalność handlowa I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy J.W. w przedmiocie wybudowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr 19/3 AM-45 obręb O.; II. umarza postępowanie w zakresie wybudowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr 18 AM-45 obręb O.; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J.W. (dalej "skarżący") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ") w sprawie dotyczącej tymczasowych obiektów budowlanych na dz. o nr ew. 18, i 19/3, obręb O.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2006 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie obiektów budowlanych tymczasowych dzierżawionych przez W.Ł., a wybudowanych bez stosownych pozwoleń oraz zgłoszeń. W dniu 21 lipca 2006 r. PINB dokonał kontroli na działce18/3 oraz 19/3. W trakcie kontroli stwierdzono, iż na obydwu działkach są zlokalizowane obiekty tymczasowe takie jak: budki handlowe, stoły nad którymi wykonano prowizoryczne zadaszenie i obrezentowanie. Jednocześnie organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 2001 Starosta O., decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenia na budowę dla W.Ł. obejmujące: budowę zespołu tymczasowych pawilonów handlowych w technologii szkieletu drewnianego w O. przy ul. [...] z okresem użytkowania 5 lat, na działce nr 19/3 AM-45, jednocześnie określając czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do dnia 1 lipca 2006 r. Następnie organ decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowalne nakazał W.Ł. rozbiórkę tymczasowych obiektów, w których prowadzona jest działalność handlowa, zlokalizowanych na części działek o nr. Ew. 19/3 i 18 obręb O., dzierżawionych od właścicieli tychże terenów. Podstawą wydania powyższej decyzji było ustalenie przez organ administracyjny wybudowania obiektów bez stosownych pozwoleń oraz zgłoszeń. W dniu 14 października 2008 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę na działce o nr. ew. 19/3. W trakcie kontroli stwierdził, że posadowione na działce tymczasowe obiekty handlowe nie zostały rozebrane. W wyniku rozpoznania odwołania W.Ł. od decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. DWINBV decyzją nr [...] z dnia 19 lutego 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. DWINB jako powód powziętej decyzji wskazał na fakt nieprecyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB nie dokonał w sprawie ustaleń, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia analizowanej sprawy. Postępowanie wyjaśniające ograniczono tylko i wyłącznie do dowodu z oględzin, jednak bez ustalenia kluczowych kwestii, takich jak kwalifikacja przedmiotowych obiektów czy legalność i charakter wykonanych robót. Podkreślił również, że w stosunku do tymczasowych obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr 19/3 na podstawie decyzji nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 właściwym do wyegzekwowania rozbiórki z uwagi na fakt, iż okres użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych minął w dniu 1 lipca 2006 r., jest organ administracji architektoniczno-budowlanej który wydał ww. decyzję czyli Starosta Powiatowy w O.. Dlatego też organ I instancji winien ustalić dokładnie jakiego rodzaju obiekty budowlane zostały wybudowane, oraz ustalić czy zachodzą okoliczności określone w art. 28 ustawy Prawo budowlane z jednoczesnym uwzględnieniem art. 29 i 30 tej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w dniu 2 września 2009 r. dokonał kontroli nieruchomości stanowiącej dz. nr 19/3, stwierdzając w jej trakcie, że na działce znajdują się 22 obiekty budowlane według wykazu stanowiącego załącznik do protokołu. Ponowną kontrolę PINB przeprowadził w dniu 9 grudnia 2010 r. Z protokołu kontroli wynika, że w jej trakcie organ nie mógł przeprowadzić pomiaru poszczególnych obiektów z powodu nieobecności dzierżawców terenu. Kolejną kontrolę nieruchomości składającej się z działki o nr 19/3 PINB przeprowadził 2 lipca 2012 r. W trakcie oględzin organ administracji stwierdził, że na działce są zlokalizowane: pawilon o konstrukcji drewnianej, w którym są zlokalizowane boksy handlowe oraz pasaż pokryty włókniną, małe obiekty handlowe typu "szczęki", wiaty handlowe przykryte brezentem. Ponadto organ administracji ustalił, że na terenie działki jest wybudowany obiekt sanitarny. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. J.W. złożył zażalenie na bezczynność PINB. DWINB postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. nr [...] wyznaczył PINB 30-dniowy termin, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. DWINB stwierdził, ze PINB pomimo upływu terminów administracyjnych nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto DWINB wskazał, że PINB nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 36 k.pa., a polegającego na zawiadomieniu stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym i podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu do załatwienia sprawy. Zawiadomieniem z dnia 11 października 2012 r. PINB poinformował strony, że zakończył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania obiektów tymczasowych na działce o nr ew. 18 i 19/3 obręb O.. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. PINB dokonał zawiadomienia o przeprowadzeniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na działce nr 19/3 i 18 obręb O. kontroli. Pismem złożonym w dniu 15 kwietnia 2013 r. W.Ł. wniósł o zmianę terminu zapowiedzianej na dzień 17 kwietnia 2013 r. kontroli. Jako powód wskazał konieczność przeprowadzenia badań klinicznych. W trakcie przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2013 r. oględzin PINB stwierdził, że na terenie posesji o nr 19/3 są wybudowane obiekty budowlane, tymczasowe nie związane z gruntem, w których odbywa się działalność handlowa. Ponadto postawiono 4 stosika zadaszone o konstrukcji stalowej i drewnianej. Zadaszone blachą. Do obiektów jest doprowadzona instalacja elektryczna. Jako załącznik do protokołu oględzin dołączone zostały wymiary obiektów. Powołując się na wyniki kontroli z dnia 17 kwietnia 2013 r. PINB wezwał W.Ł. do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie decyzji lub zgłoszenia na podstawie których zostały wybudowane tymczasowe obiekty handlowe, wskazanie kto jest inwestorem wybudowanych tymczasowych obiektów oraz kiedy zostały one wybudowane. PINB poinformował również, że przedmiotem wezwania dotyczącego udzielenia wyjaśnień nie jest pawilon handlowy, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 r. W dniu 20 kwietnia 2012 r. J.W. złożył skargę na bezczynność PINB w O.. Uzasadniając żądanie skargi jej autor wskazał, że PINB decyzją z dnia 23 listopada 2006 r. nr [...] nakazał rozbiórkę urządzeń kiermaszu usytuowanego na działkach o nr ew. 19/3 AM-45 będących własnością D. i J.W. oraz o nr ew. 18 AM-45 będącej własnością A. i T.K.. Następnie podniósł, że decyzja ta została uchylona przez DWINB. W związku z tym, że PINB nie przystąpił do właściwego i zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy wydane zostało przez DWINB postanowienie z dnia 11 września 2012 r. wyznaczające mu 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Pomimo wydania przez DWINB decyzji z dnia 19 lutego 2009 r. i postanowienia z dnia 11 września 2012 r. terenowy organ nadzoru budowlanego nie dokonuje załatwienia sprawy. Według skarżącego decyzja PINB z dnia 23 listopada 2006 r. tworzy zagadnienie wstępne, którego brak rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego uniemożliwia rozpatrzenia sprawy wniosku inwestora z dnia 29 maja 2006 r. o przedłużenie czasu użytkowania zespołu 40-u pawilonów handlowych wybudowanych na działce nr 19/3 AM-45 w O. przy ul. [...] na podstawie decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. Autor skargi wyjaśnił, że decyzją Starosty Powiatu w O. nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. uchylona została decyzja Starosty O. nr [...] z dnia 9 kwietnia 2008 r i odmówiono przedłużenia decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. Dalej też skarżący wskazał, że z uzasadnień decyzji nr [...] i nr [...] wynika że przyczyną odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o zmianę decyzji Starosty O. z dnia 31 grudnia 2001 r. w zakresie przedłużenie czasu użytkowania pawilonów handlowych była decyzja PINB w O. z dnia 23 listopada 2006 r. tworząca zagadnienie wstępne. Według skarżącego decyzja z dnia 23 listopada 2006 wydana została wyłącznie w celu uniemożliwienia inwestorowi zalegalizowania ukończonej budowy w dniu 7 czerwca 2006 r. zespołu 40-u pawilonów handlowych. Powyższa implikacja zdaniem skarżącego powstają, ponieważ wydając przedmiotową decyzję o rozbiórce PINB powinien dokonać kwalifikacji obiektów przeznaczonych do rozbiórki i określić charakter wykonanych robót przy tych obiektach. Zdaniem skarżącego, zakresu i uzasadnienie decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. stwarza obraz nieokreślonych przedmiotów a jedynym zrozumiałym konkretem jest zadaszony stół przeznaczony do rozbiórki tą decyzją. Biorąc pod uwagę że przedmioty nie związane trwałe z gruntem takie jak stoły, namioty, markizy i inne temu podobne nie są objęte zakresem kompetencji nadzoru budowlanego świadczy, że wydanie decyzji przez PINB dnia 23 listopada 2006 r. nie było uzasadnione. Według skarżącego powyższe okoliczności potwierdzają fakt istnienia ponad czteroletniej bezczynności PINB i nie załatwianie sprawy zgodnie z porządkiem prawnym od dnia 19 lutego 2009 r., nakazanej przez DWINB. W ocenie skarżącego decyzja z dnia 23 listopada 2006 r. stała się zagrożeniem dla legalnego bytu zespołu pawilonów handlowych wybudowanych na podstawie decyzji Starosty O. nr [...], ponieważ urzędy odwoławcze mylą się uważając że zespół pawilonów handlowych wybudowany na podstawie decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. jest w zakresie decyzji nr [...]. W końcowej części skargi jej autor podniósł, że obecnie PINB podjął czynności zmierzające do unieważnienia decyzje Starosty O. nr [...] z dnia 11 czerwca 2012 przedłużającej ważność decyzji Starosty O. nr [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ administracyjny wyjaśnił, że do dnia udzielania odpowiedzi na skargę nie ma możliwości zakończenia postępowania w sprawie wybudowania na terenie działki o nr ew. 19/3 AM-45 obręb O., obiektów budowlanych wolnostojących, w których jest prowadzona działalność handlowa. Działka o nr ew. 19/3 AM 45 obręb O. jest własnością D. i J.W., którzy tą działkę wydzierżawili W.Ł.. PINB nie jest znana treść umowy dzierżawnej. Dalej PINB wyjaśnił, że decyzja z dnia 23 listopada 2006 r. dotyczyła samowolnie wybudowanych obiektów na działkach o nr ew. 19/3 i 18 AM - 45 obręb O.. Działka o nr ew. 18 AM-45 obręb O. jest własnością A. i T.K.. W chwili obecnej na działce o nr ew. 18 AM-45 obręb O., jest realizowana inwestycja na podstawie wydanej decyzji administracyjnej pozwolenie na budowę, a wydanej przez Starostę O.. Wobec zaistniałego stanu prawnego, a stwierdzonego na dzień 17 kwietnia 2013 r., autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że PINB będzie zmuszony umorzyć postępowanie w sprawie, która była objęta decyzja nr [...] i wszcząć postępowanie w stosunku do obiektów zlokalizowanych na terenie działki 19/3 AM-45 obręb O.. Dalej skarżony organ wyjaśnił, że w Starostwie Powiatowym w O. jest prowadzone postępowanie w sprawie realizacji budowy pawilonu handlowego, składającego się z 40 wydzielonych boksów handlowych. Zgodnie z decyzją wydaną przez Starostwo Powiatowe, pawilon handlowy miał mieć 38 boksów. W tej sprawie PINB wydał postanowienie nakładające karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania. Postanowienie stało się prawomocne i ostateczne. Inwestor do dnia dzisiejszego nie złożył w PINB wniosku o zakończenie robót związanych z realizacją inwestycji, na którą była wydana decyzja. Zgodnie z wydaną decyzją obiekt miał charakter tymczasowy z okresem użytkowania do dnia 1 lipca 2006 r. Po upływie okresu wskazanego w decyzji, obiekt winien być rozebrany przez inwestora. Jeżeli tego nie wykonał, w tym zakresie sprawę przejmuje Starostwo Powiatowe w O.. Dalej autor odpowiedzi na skargę podniósł, że prowadzone przez PINB postępowanie, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego postępowania w Starostwie Powiatowym w O., gdyż dotyczy innych obiektów posadowych na działce o nr ew. 19/3 AM-45 obręb O.. Obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej, gdyż dzierżawca oraz właściciele działki o nr ew. 19/3 AM-45 obręb O. nie posiadają stosownych pozwoleń oraz zgłoszeń. W dniu 5 lipca 2013 r. organ dostarczył do Sądu decyzję własną z dnia 17 maja 2013 r. Nr [...], w której umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania obiektów tymczasowych na działce nr ew. 18 w O. zapowiadając wydanie odrębnej decyzji odnośnie obiektów położonych na działce nr ew. 19/3 w O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W razie skargi na niewydanie postanowienia w ustawowo określonym terminie służy w postępowaniu administracyjnym zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, zgodnie przepisem art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, tryb powyższy został wyczerpany, bowiem skarżący pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. złożył zażalenie do DWINB. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi podać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11 1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004 r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te należy traktować jako maksymalne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 roku, VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanych faktów, należało stwierdzić, iż PINB w O. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej z urzędu w dniu 27 lipca 2006 r., w odniesieniu do działki nr 19/3 w O. co uzasadniało zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi - art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 2013 r., Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, Lex nr 1247155). Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe jedynie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w odniesieniu do działki nr ew. 18 w O. albowiem wobec wydania już tego aktu, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu orzeka, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2 art. 149). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, nie skorzystał z ww. uprawnień. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiała, przede wszystkim okoliczność, że skarżący nie złożył wniosku o ukaranie organu grzywną. Ponadto Sąd nie wymierzył organowi grzywny z urzędu jak też nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, albowiem częściowo sprawa została już załatwiona, a w pozostałej części organ napotyka na trudności ze strony uczestnika postępowania w zakresie przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego z czynnym udziałem wszystkich stron.