II SAB/Rz 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie cofnięcia wniosków i zmiany wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. P. jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (zwanego dalej KWP). W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w odpowiedzi na skorygowane wnioski KWP o sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowanie na badania psychologiczne M. P. z powodu przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, wyżej wymieniony w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. adresowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji zawarł żądanie wycofania tych wniosków z powodu błędnie naliczonych punktów i obszernie go uzasadnił. WKP w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. nr [...], odpowiedział wnoszącemu, że nie jest możliwe pozytywne załatwienie zgłoszonych żądań wycofania wniosków oraz skorygowania wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów. Organ wskazał przy tym na okoliczności faktyczne i prawne motywujące negatywne załatwienie żądania M. P. z 15 marca 2013 r. Pismem z dnia 25 marca 2013 r. M. P., reprezentowany przez radcę prawnego zwrócił się do KWP o: -wycofanie wniosku z dnia 1 marca 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowania na badania psychologiczne z dnia 25 lutego 2013 r., - zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych przez wpisanie liczby punktów zgodnej z blankietem mandatu karnego z dnia 18 stycznia 2013 r., [...] nr [...], w liczbie 8, tj. o usunięcie naruszenie prawa, zgodnie z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zawieszenie postępowania z wniosku KWP z dnia 1 marca 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowanie na badania psychologiczne, do czasu rozpoznania niniejszego wniosku. W uzasadnieniu M. P. powołał się na stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., o sygn. akt III SA/Gd 37/12. Wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem, że liczba punktów karnych, która stanowi część mandatu, a przede wszystkim karę, obok grzywny, może podlegać zupełnie swobodnej modyfikacji, zmianie przez funkcjonariusza dokonującego jedynie technicznego wpisu do ewidencji punktów karnych. Podał, że wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego z wniosku KWP z dnia 1 marca 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz z dnia 25 lutego 2013 r. o skierowanie na badanie psychologiczne jest konieczny z uwagi na prejudycjalne znaczenie rozstrzygnięcia wniosku o zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych. Reagując na powyższy wniosek KWP pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...], poinformował, że podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w korespondencji z dnia 20 marca 2013 r. Jednocześnie nadmienił, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do zawieszenia postępowania jest Prezydent Miasta [...], który w dniu 11 lutego 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje oraz na badanie psychologiczne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P., reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił KWP bezczynność i wniósł o: 1) zobowiązanie KWP do wycofanie wniosku z dnia 1 marca 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badania psychologiczne z dnia 25 lutego 2013 r., 2) zobowiązanie KWP do dokonania zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych M. P. przez wpisanie liczby punktów zgodnej z blankietem mandatu karnego z dnia 18 stycznia 2013 r., [...] nr [...], tj. w liczbie 8, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że liczba punktów karnych nałożonych przez funkcjonariusza Policji w postępowaniu mandatowym nie ma charakteru ostatecznego i wiążącego, i może podlegać zmianom po nałożeniu i przyjęciu mandatu, 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego poprzez ich nieuwzględnienie w całości i uznanie, że liczba punktów karnych, która w istocie stanowi wymiar kary, obok grzywny, nałożona prawomocnym mandatem karnym, może następnie podlegać zmianom, 3) przepisów postepowania tj. art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mimo prawomocności nałożonego mandatu karnego kredytowanego, nałożona nim liczba punktów karnych może podlegać następnie zmianie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem KWP a zawartym w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. Analogicznie jak we wniosku z dnia 25 marca 2013 r. skarżący opisał charakter postępowania mandatowego i powołał się na stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 37/12. Dodał, że nie rzadko liczba punktów karnych nałożona mandatem karnym jest dla kierowców karą dotkliwszą i mającą większe znaczenie niż nałożona grzywna. To bowiem z liczbą punktów karnych, której przekroczenie w ramach dopuszczalnego limitu, wiąże się utrata uprawnień do prowadzenia pojazdami. Niewątpliwie liczba punktów karnych to obok grzywny element kary za wykroczenie drogowe. W ocenie skarżącego mandat karny to rodzaj władczego rozstrzygnięciauprawnionego organu państwowego. Wiąże się to z umieszczeniem postępowania mandatowego pośród przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Podkreślił, że zgodnie z art. 98 § 3 w/w ustawy mandat karny kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Ze stwierdzeniem zaś prawomocności wiąże się określony skutek zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Aspekt formalny prawomocnościpolega na tym, że rozstrzygniecie nie podlega już zaskarżeniu za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Kończy formalnie postępowanie, tworząc stan rzeczy osądzonej oraz rodzi domniemanie prawdziwości ustaleń dotyczących rozstrzygnięcia i ich zgodności z prawem. Reasumującskarżący uznał zaniedopuszczalne to, że mandat karny może ulec zmianie przez jednostronną czynność funkcjonariusza Policji. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalanie w całości. Podał, że wpisu do ewidencji dokonuje się w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie w oparciu o liczbę punktów karnych wskazanych na mandacie karnym. Mimo uchybienia formalnego w postaci błędnego wpisania na blankiecie mandatu karnego mniejszej liczby punktów za dane naruszenie przepisów ruchu drogowego, taki mandat jest ważny, prawomocny i podlega wykonaniu. Błędny zapis na blankiecie mandatu karnego nie ma wpływu na punktację naruszenia przepisów ruchu drogowego przyjętą w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna, co obliguje Sąd do jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący w niniejszej sprawie zarzuca Wojewódzkiemu Komendantowi Policji bezczynność czyli brak przewidzianej prawem reakcji na zgłoszone przez obywatela żądanie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności, organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Zdaniem strony skarżącej wymieniony wyżej Organ pozostaje bezczynny, co do wniosku M. P. w zakresie : 1) wycofania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji oraz skierowanie na badania psychologiczne, oraz 2) zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych poprzez wpisanie liczby punktów zgodnej z blankietem mandatu karnego. Wobec tak wyraźnie sformułowanego przez pełnomocnika skarżącego przedmiotu skargi wypada zauważyć, że w sprawach skarg na bezczynność pierwszym krokiem sądu administracyjnego powinno być ustalenie czy organ administracji pozostaje w zwłoce w zakresie wydania jednego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu w sprawach podlegających załatwieniu inną formą niż wymienione w tym przepisie, jest skargą niedopuszczalną, o czym przesądza treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Działania organów Policji w niniejszej sprawie zostały podjęte na podstawie przepisów normujących prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa o ruchu drogowym. Na podstawie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; zwana dalej P.r.d.), Policja prowadzi ewidencje kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu P.r.d. przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji. Szczegółowe kwestie prowadzenia tego rejestru normowane są przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Rejestracja faktów podlegających ujawnieniu w tej ewidencji następuje poprzez wprowadzanie wpisów tymczasowych i wpisów ostatecznych. Powołane regulacje szczegółowo wskazują przypadki, w których organ usuwa wprowadzone wpisy tymczasowe i ostateczne oraz usuwa przypisane na podstawie wpisu ostatecznego punkty. Następuje to w trybie wskazanym w treści § 5 oraz § 6 tego rozporządzenia. Procedurę i okoliczności dotyczące złożenia wniosków o skierowanie na badania i kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii normuje § 7 ust. 1 rozporządzenia. Złożenie wymienionych tam wniosków a tym samym i jego wycofanie także następuje w drodze czynności materialno – technicznej organu Policji. Obywatel ma prawo do sądowego skontrolowania prawidłowości kierowania wniosku do organu wydającego prawo jazdy. Skierowanie na badania czy skierowanie do egzamin skutkuje pogorszeniem sytuacji administracyjnoprawnej podmiotu administrowanego. Skarga M. P. jest skargą dopuszczalną gdyż określone jej treścią działania organów są w przypadku wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz wycofania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji oraz wniosku o skierowanie na badania psychologiczne czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. o sygn. II SAB/Bd 52/11, LexPolonica nr 3937371). Skargę na bezczynność w przedmiocie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa dopuszcza art. 3 § 2 pkt 4, § 3 p.p.s.a. Wobec tego, organ po wpłynięciu żądania obywatela o dokonanie opisanych czynności obowiązany jest stosowanie do okoliczności to żądanie uwzględnić lub odmówić uwzględnienia, co następuje poprzez niepodjęcie czynności. W każdym z tych przypadków organ powinien swe stanowisku zakomunikować stronie. Jeżeli tego nie uczyni i nie wykorzysta przysługującej mu kompetencji, to naruszy prawo będąc bezczynnym. Należy też odnotować, że Strona przed wniesieniem skargi wezwała organ o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego bezczynnością w podejmowaniu czynności, których się domaga, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Spełniony więc został wymóg wykorzystania przed wniesieniem skargi z przysługujących stronie środków prawnych – w tym wypadku z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według Sądu, Komendant Wojewódzki Policji nie jest bezczynny, przez co skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Warto jeszcze raz przypomnieć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Łd 88/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., o sygn. akt I SAB/Wa 194/06, LEX Nr 318035). Wniosek, co do którego organ Policji mógł podjąć działania przewidziane w P.r.d. oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy a polegających na usunięciu wpisu ostatecznego z ewidencji lub usunięciu punktów karnych z ewidencji oraz na wycofaniu wniosków o skierowanie na badania i skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji został wyrażony przez skarżącego w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. Z chwilą wpływu tego pisma do Komendy Wojewódzkiej Policji powstał po stronie organu Policji obowiązek ustosunkowania się do jego treści. Realizacja tego obowiązku nastąpiła poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 20 marca 2013 r. o nr [...], w którym organ jasno wyraził swe stanowisko, iż pozytywne załatwienie prośby M. P. nie jest możliwe. Stanowisko swe KWP konsekwentnie podtrzymał odpowiadając na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. [...]. Wobec udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie można twierdzić, że Komendant milczy w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. To, że organ Policji nie uwzględnił żądania skarżącego nie stanowi o jego bezczynności w sprawie. Skarżącemu została udzielona odpowiedź, która choć jest negatywna bo wyrażająca odmowę skorygowania wpisów w ewidencji kierowców oraz odmowę wycofania wspomnianych wniosków, to jednak realizuje obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez obowiązujące prawo działań. Skarga na bezczynność nie była w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Skarżący winien był kwestionować pismo WKP o odmowie uwzględnienia wprowadzenia zmian jak i wycofania wniosków poprzez zaskarżenie tego pisma (por wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 127/13). Reasumując, ponieważ w sprawie została dokonana czynność z zakresu administracji publicznej, która ustosunkowano się do zgłoszonych żądań skarżącego, to nie można mówić o tym, że WKP pozostaje w stanie bezczynności. Tym samym Sąd nie mógłby zrealizować normy art. 149 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.